4月16日上午，環(huán)保部官網(wǎng)頭條推出“國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計劃的通知”，并以“附件”的形式對“水污染防治行動(dòng)計劃”（即“水十條”）進(jìn)行了解讀，分為“管理篇”、“技術(shù)篇”和“國外案例”三部分?，F整體呈現，以饗讀者。

一、管理篇

一、出臺背景

黨中央、國務(wù)院高度重視水環(huán)境保護工作。自“九五”開(kāi)始，就集中力量對“三河三湖”等重點(diǎn)流域進(jìn)行綜合整治，“十一五”以來(lái)，大力推進(jìn)污染減排，水環(huán)境保護取得積極成效。但是，我國水污染嚴重的狀況仍未得到根本性遏制，區域性、復合型、壓縮型水污染日益凸顯，已經(jīng)成為影響我國水安全的最突出因素，防治形勢十分嚴峻。

一是水環(huán)境質(zhì)量差。目前,我國工業(yè)、農業(yè)和生活污染排放負荷大，全國化學(xué)需氧量排放總量為2294.6萬(wàn)噸，氨氮排放總量為238.5萬(wàn)噸，遠超環(huán)境容量。全國地表水國控斷面中，仍有近十分之一（9.2%）喪失水體使用功能（劣于Ⅴ類(lèi)），24.6%的重點(diǎn)湖泊（水庫）呈富營(yíng)養狀態(tài)；不少流經(jīng)城鎮的河流溝渠黑臭。飲用水污染事件時(shí)有發(fā)生。全國4778個(gè)地下水水質(zhì)監測點(diǎn)中，較差的監測點(diǎn)比例為43.9%，極差的比例為15.7%。全國9個(gè)重要海灣中，6個(gè)水質(zhì)為差或極差。

二是水資源保障能力脆弱。我國人均水資源量少，時(shí)空分布嚴重不均。用水效率低下，水資源浪費嚴重。萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為世界先進(jìn)水平的2-3倍；農田灌溉水有效利用系數0.52，遠低于0.7-0.8的世界先進(jìn)水平。局部水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，超過(guò)水資源可再生能力。海河、黃河、遼河流域水資源開(kāi)發(fā)利用率分別高達106%、82%、76%，遠遠超過(guò)國際公認的40%的水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)警戒線(xiàn)，嚴重擠占生態(tài)流量，水環(huán)境自?xún)裟芰︿J減。全國地下水超采區面積達23萬(wàn)平方公里，引發(fā)地面沉降、海水入侵等嚴重生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

三是水生態(tài)受損重。濕地、海岸帶、湖濱、河濱等自然生態(tài)空間不斷減少，導致水源涵養能力下降。三江平原濕地面積已由建國初期的5萬(wàn)平方公里減少至0.91萬(wàn)平方公里，海河流域主要濕地面積減少了83%。長(cháng)江中下游的通江湖泊由100多個(gè)減少至僅剩洞庭湖和鄱陽(yáng)湖，且持續萎縮。沿海濕地面積大幅度減少，近岸海域生物多樣性降低，漁業(yè)資源衰退嚴重，自然岸線(xiàn)保有率不足35%。

四是水環(huán)境隱患多。全國近80%的化工、石化項目布設在江河沿岸、人口密集區等敏感區域；部分飲用水水源保護區內仍有違法排污、交通線(xiàn)路穿越等現象，對飲水安全構成潛在威脅。突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，1995年以來(lái)，全國共發(fā)生1.1萬(wàn)起突發(fā)水環(huán)境事件，僅2014年環(huán)境保護部調度處理并上報的98起重大及敏感突發(fā)環(huán)境事件中，就有60起涉及水污染，嚴重影響人民群眾生產(chǎn)生活，因水環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件呈顯著(zhù)上升趨勢，國內外反映強烈。

國家將水環(huán)境保護作為生態(tài)文明建設的重要內容。黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì )對生態(tài)文明建設作出戰略部署。習近平總書(shū)記關(guān)于生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護作出一系列重要指示，強調要大力增強水憂(yōu)患意識、水危機意識，從全面建成小康社會(huì )、實(shí)現中華民族永續發(fā)展的戰略高度，重視解決好水安全問(wèn)題。李克強總理強調指出，水污染直接關(guān)系人們每天的生活，直接關(guān)系人們的健康，也關(guān)系食品安全，政府必須負起責任，向水污染宣戰，拿出硬措施，打好水污染防治“攻堅戰”，建立防止“反彈”的機制，以看得見(jiàn)的成效回應群眾關(guān)切，推進(jìn)綠色生態(tài)發(fā)展。2015年《政府工作報告》提出實(shí)施水污染防治行動(dòng)計劃，加強江河湖海水污染、水污染源和農業(yè)面源污染治理，實(shí)行從水源地到水龍頭全過(guò)程監管的工作任務(wù)。張高麗副總理多次作出相關(guān)批示,召開(kāi)會(huì )議深入研究，提出明確要求和具體部署。

按照黨中央、國務(wù)院的統一部署，環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業(yè)部、衛生計生委、海洋局等部門(mén)，共同編制了《水污染防治行動(dòng)計劃》（以下稱(chēng)《水十條》）。

二、編制過(guò)程

盡管我國水污染防治工作取得了積極進(jìn)展，但水環(huán)境質(zhì)量差、水資源保障能力弱、水生態(tài)受損重、環(huán)境隱患多等問(wèn)題依然十分突出。主要原因是治理水平偏低、污染物排放總量巨大；此外，產(chǎn)業(yè)布局不合理、科技支撐和投入不足、法律法規標準和管理體制機制不完善、節水和環(huán)境意識不強等也是重要原因。

針對水污染防治工作面臨的嚴峻形勢，充分吸收國內外成功經(jīng)驗，借鑒相關(guān)科研成果，起草工作自2013年4月起，主要經(jīng)歷了準備、編制、征求意見(jiàn)和報批4個(gè)階段，先后6次征求中央及國務(wù)院34個(gè)部門(mén)和單位意見(jiàn)，兩次征求各?。▍^、市）人民政府意見(jiàn)，3次組織專(zhuān)題調研，歷時(shí)近兩年，30易其稿。2014年12月31日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議并原則同意《水十條》，根據會(huì )議精神。2015年2月26日，中央政治局常務(wù)委員會(huì )會(huì )議審議通過(guò)《水十條》。2015年4月16日，國務(wù)院正式向社會(huì )公開(kāi)《水十條》全文。

三、重大意義

繼發(fā)布實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計劃》后，國務(wù)院近期印發(fā)《水十條》，這是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的又一重大舉措，充分彰顯了國家全面實(shí)施大氣、水、土壤治理三大戰略的決心和信心。制定《水十條》，是黨中央、國務(wù)院實(shí)施全面建成小康社會(huì )、全面深化改革、全面依法治國重要戰略，推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現代化的重要內容，體現民意、順應民心，必將對我國的環(huán)境保護、生態(tài)文明建設和美麗中國建設，乃至整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展方式的轉變產(chǎn)生重要而深遠的影響，意義重大。

（一）建設生態(tài)文明和美麗中國的應有之義。

十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會(huì )主義事業(yè)五位一體的總體布局，提出努力建設美麗中國，實(shí)現中華民族永續發(fā)展。生態(tài)環(huán)境優(yōu)美宜居是美麗中國的重要內容，有利于增強人民群眾幸福感，增加社會(huì )和諧度，拓展發(fā)展空間、提升發(fā)展質(zhì)量，對建設生態(tài)文明和美麗中國至關(guān)重要?！端畻l》充分發(fā)揮環(huán)境保護作為生態(tài)文明建設主戰場(chǎng)、主陣地的作用，以改善水環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提出到2020年全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善的近期目標，為實(shí)現中國夢(mèng)保駕護航。

（二）落實(shí)依法治國，推進(jìn)依法治水的具體方略。十八屆四中全會(huì )做出了全面推進(jìn)依法治國的戰略部署，明確要求用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。新修訂實(shí)施的《環(huán)境保護法》及其配套法規規范，全方位解決法治偏軟、制度偏松等問(wèn)題。如何貫徹依法治國戰略，依法保護水環(huán)境已成為當務(wù)之急?！端畻l》按照十八屆三中、四中全會(huì )精神及國務(wù)院要求，嚴格執行《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等法律法規，將環(huán)評、監測、聯(lián)合防治、總量控制、區域限批、排污許可等環(huán)境保護基本制度落到實(shí)處，明確法律規定的環(huán)?！案邏壕€(xiàn)”、開(kāi)發(fā)利用的基線(xiàn)和限期完成的底線(xiàn)，形成依法治水的嶄新格局。

（三）適應經(jīng)濟新常態(tài)的迫切需要。中央在深刻認識我國經(jīng)濟發(fā)展呈現增長(cháng)速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段性特征后，作出“經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)”的重大判斷。當前，全國主要污染物控制指標開(kāi)始呈下降趨勢，總量卻仍保持高位；人民群眾對環(huán)境質(zhì)量改善新期待越來(lái)越高，環(huán)境保護工作也面臨機遇和挑戰并存的新常態(tài)，處于重要的戰略抉擇期。出臺《水十條》，明確了水污染防治的新方略，以水環(huán)境保護倒逼經(jīng)濟結構調整，以環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出環(huán)境容量，以水資源節約拓展生態(tài)空間，以水生態(tài)保護創(chuàng )造綠色財富，為協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化和綠色化，實(shí)施一帶一路、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶等國家重大戰略，為經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展保駕護航，打造中國經(jīng)濟升級版。

（四）實(shí)施鐵腕治污，向水污染宣戰的行動(dòng)綱領(lǐng)。要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰，緊緊依靠制度創(chuàng )新、科技進(jìn)步、嚴格執法，鐵腕治污加鐵規治污，用硬措施完成硬任務(wù)?！端畻l》嚴格按照黨和國家領(lǐng)導的指示精神，堅持問(wèn)題導向，重拳出擊、重典治污，確保各項措施穩、準、狠，取得實(shí)效；共提出6類(lèi)主要指標，26項具體要求，并進(jìn)一步明確了38項措施的完成時(shí)限。為確保任務(wù)目標的落實(shí)，《水十條》提出了取締“十小”企業(yè)，整治“十大”行業(yè)、治理工業(yè)集聚區污染、“紅黃牌”管理超標企業(yè)、環(huán)境質(zhì)量不達標區域限批等238項強有力的硬措施?！端畻l》的發(fā)布與實(shí)施，必將一掃生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的積疴陳弊，全面打響水污染防治“攻堅戰”。

（五）推進(jìn)水環(huán)境管理戰略轉型的路徑平臺?！熬琵垺敝嗡菫榱送黄疤臁?，這個(gè)“天”就是老百姓?！端畻l》統籌兼顧各部門(mén)職責，各類(lèi)水體保護要求，搭建平臺、凝聚共識，充分調動(dòng)發(fā)揮環(huán)保、發(fā)改、科技、工業(yè)、財政、國土、交通、住建、水利、農業(yè)、衛生、海洋等部門(mén)力量，開(kāi)創(chuàng )“九龍”合力、系統治理的新氣象。堅決落實(shí)全面深化改革、加快生態(tài)文明制度建設各項要求，統籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，實(shí)施系統治理。明確了水環(huán)境質(zhì)量目標導向，把各類(lèi)水體、各個(gè)區域的水環(huán)境質(zhì)量狀況，作為檢驗各項工作的終極標準，穩步推進(jìn)環(huán)境管理戰略轉型各項工作；根據質(zhì)量目標要求，確定污染減排目標，盡快讓排污總量降下來(lái)、讓環(huán)境質(zhì)量好起來(lái)。

（六）推動(dòng)穩增長(cháng)、促改革、調結構、惠民生的必然要求?！端畻l》強化問(wèn)題導向，從經(jīng)濟結構等深層次問(wèn)題入手，既注重總體謀劃，又注重牽住“牛鼻子”，牢牢抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。把水資源環(huán)境承載能力作為剛性約束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，提出調整產(chǎn)業(yè)結構、優(yōu)化空間布局、推進(jìn)循環(huán)發(fā)展等多項具體政策措施，運用水環(huán)境保護這把“手術(shù)刀”、水環(huán)境質(zhì)量考核這“指揮棒”，推動(dòng)經(jīng)濟結構轉型升級，建立新的發(fā)展模式。牢牢把握全面建成小康社會(huì )、改善民生要求，想方設法解決群眾反映強烈問(wèn)題，著(zhù)眼百姓房前屋后、小溝小汊，聚焦千家萬(wàn)戶(hù)的水缸子、水龍頭，提出飲用水水源保護、城市黑臭水體整治等具體指標，讓水污染治理的效果更加貼合百姓感受。

四、主要內容

結合全面建成小康社會(huì )的目標要求，《水十條》確定的工作目標是：到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩中趨好，京津冀、長(cháng)三角、珠三角等區域水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉。

到2030年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統功能初步恢復。到本世紀中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統實(shí)現良性循環(huán)。主要指標是：到2020年，長(cháng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良（達到或優(yōu)于III類(lèi)）比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以?xún)?，地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于III類(lèi)比例總體高于93%，全國地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類(lèi)）比例達到70%左右。京津冀區域喪失使用功能（劣于V類(lèi)）的水體斷面比例下降15個(gè)百分點(diǎn)左右，長(cháng)三角、珠三角區域力爭消除喪失使用功能的水體。

到2030年，全國七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到75%以上，城市建成區黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于III類(lèi)比例總體為95%左右。按照“節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”的原則，為確保實(shí)現上述目標，《水十條》提出了10條35款，共238項具體措施。

除總體要求、工作目標和主要指標外，可分為四大部分。1-3條為第一部分，提出了控制排放、促進(jìn)轉型、節約資源等任務(wù)，體現治水的系統思路。4-6條為第二部分，提出了科技創(chuàng )新、市場(chǎng)驅動(dòng)、嚴格執法等任務(wù)，發(fā)揮科技引領(lǐng)和市場(chǎng)決定性作用，強化嚴格執法。7-8條為第三部分，提出了強化管理和保障水環(huán)境安全等任務(wù)。9-10條為第四部分，提出了落實(shí)責任和全民參與等任務(wù)，明確了政府、企業(yè)、公眾各方面的責任。為了便于貫徹落實(shí)，每項工作都明確了牽頭單位和參與部門(mén)。

第一條，全面控制污染物排放。針對工業(yè)、城鎮生活、農業(yè)農村和船舶港口等污染來(lái)源，提出了相應的減排措施。包括依法取締“十小”企業(yè)，專(zhuān)項整治“十大”重點(diǎn)行業(yè)，集中治理工業(yè)集聚區污染；加快城鎮污水處理設施建設改造，推進(jìn)配套管網(wǎng)建設和污泥無(wú)害化處理處置；防治畜禽養殖污染，控制農業(yè)面源污染，開(kāi)展農村環(huán)境綜合整治；提高船舶污染防治水平。

第二條，推動(dòng)經(jīng)濟結構轉型升級。調整產(chǎn)業(yè)結構、優(yōu)化空間布局、推進(jìn)循環(huán)發(fā)展，既可以推動(dòng)經(jīng)濟結構轉型升級，也是治理水污染的重要手段。包括：加快淘汰落后產(chǎn)能；結合水質(zhì)目標，嚴格環(huán)境準入；合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、結構和規模；以工業(yè)水循環(huán)利用、再生水和海水利用等推動(dòng)循環(huán)發(fā)展等。

第三條，著(zhù)力節約保護水資源。實(shí)施最嚴格水資源管理制度，嚴控超采地下水，控制用水總量；提高用水效率，抓好工業(yè)、城鎮和農業(yè)節水；科學(xué)保護水資源，加強水量調度，保證重要河流生態(tài)流量。

第四條，強化科技支撐。完善環(huán)保技術(shù)評價(jià)體系，加強共享平臺建設，推廣示范先進(jìn)適用技術(shù)；要整合現有科技資源，加強基礎研究和前瞻技術(shù)研發(fā)；規范環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，加快發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)，推進(jìn)先進(jìn)適用技術(shù)和裝備的產(chǎn)業(yè)化。

第五條，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用。加快水價(jià)改革，完善污水處理費、排污費、水資源費等收費政策，健全稅收政策，發(fā)揮好價(jià)格、稅收、收費的杠桿作用。加大政府和社會(huì )投入，促進(jìn)多元投資；通過(guò)健全“領(lǐng)跑者”制度、推行綠色信貸、實(shí)施跨界補償等措施，建立有利于水環(huán)境治理的激勵機制。

第六條，嚴格環(huán)境執法監管。加快完善法律法規和標準，加大執法監管力度，嚴懲各類(lèi)環(huán)境違法行為，嚴肅查處違規建設項目；加強行政執法與刑事司法銜接，完善監督執法機制；健全水環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，形成跨部門(mén)、區域、流域、海域的污染防治協(xié)調機制。

第七條，切實(shí)加強水環(huán)境管理。未達到水質(zhì)目標要求的地區要制定實(shí)施限期達標的工作方案，深化污染物總量控制制度，嚴格控制各類(lèi)環(huán)境風(fēng)險，穩妥處置突發(fā)水環(huán)境污染事件；全面實(shí)行排污許可證管理。

第八條，全力保障水生態(tài)環(huán)境安全。建立從水源到水龍頭全過(guò)程監管機制，定期公布飲水安全狀況，科學(xué)防治地下水污染，確保飲用水安全；深化重點(diǎn)流域水污染防治，對江河源頭等水質(zhì)較好的水體保護；重點(diǎn)整治長(cháng)江口、珠江口、渤海灣、杭州灣等河口海灣污染，嚴格圍填海管理，推進(jìn)近岸海域環(huán)境保護；加大城市黑臭水體治理力度，直轄市、省會(huì )城市、計劃單列市建成區于2017年底前基本消除黑臭水體。

第九條，明確和落實(shí)各方責任。建立全國水污染防治工作協(xié)作機制。地方政府對當地水環(huán)境質(zhì)量負總責，要制定水污染防治專(zhuān)項工作方案。排污單位要自覺(jué)治污、嚴格守法。分流域、分區域、分海域逐年考核計劃實(shí)施情況，督促各方履責到位。

第十條，強化公眾參與和社會(huì )監督。國家定期公布水質(zhì)最差、最好的10個(gè)城市名單和各?。▍^、市）水環(huán)境狀況。依法公開(kāi)水污染防治相關(guān)信息，主動(dòng)接受社會(huì )監督。邀請公眾、社會(huì )組織全程參與重要環(huán)保執法行動(dòng)和重大水污染事件調查，構建全民行動(dòng)格局。

五、主要特點(diǎn)

一是堅持改革創(chuàng )新的思路和方法。水污染防治任務(wù)艱巨，必須依靠深化改革，通過(guò)創(chuàng )新加以推進(jìn)?！端畻l》將改革創(chuàng )新貫穿始終，在238項具體治理措施中，有136項是改進(jìn)強化的措施（提高污水處理標準等），有90項是改革創(chuàng )新的措施（對超標企業(yè)實(shí)施“紅黃牌”管理等），還有12項是研究探索性的措施（研究建立國家環(huán)境監察專(zhuān)員制度等）。

二是堅持系統治理的理念。水環(huán)境改善是一項長(cháng)期、復雜的系統工程?！端畻l》堅持系統思維，既考慮當前,也兼顧長(cháng)遠，既解決好存量，也把握好增量，統籌節水與治水、地表水與地下水、淡水與海水、好水與差水的關(guān)系，突出抓好重點(diǎn)污染、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)區域，發(fā)揮好市場(chǎng)的決定性作用、科技的支撐作用和法規標準的引領(lǐng)作用，統籌安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，全面推進(jìn)山水林田湖保護、治理和修復。

三是堅持問(wèn)題導向的方針。為確保措施務(wù)實(shí)、管用，《水十條》具體治理措施，均針對水污染防治工作中存在的三個(gè)突出問(wèn)題，其中，65項是針對水環(huán)境質(zhì)量改善的措施（解決城市水體黑臭問(wèn)題等），有55項是修復保護水生態(tài)的措施（保護生態(tài)空間等），有48項是防范環(huán)境隱患的措施（優(yōu)化空間布局等），還有70項綜合措施（完善法律法規等）。

六、重要改革舉措

《水十條》全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì )精神，切實(shí)落實(shí)全面建成小康社會(huì )、全面深化改革、全面依法治國的重要戰略部署，自始至終體現改革創(chuàng )新的思想。重點(diǎn)體現在以下12個(gè)方面的新理念、新思路、新舉措。

一是在健全自然資源用途管制制度方面。嚴格水域岸線(xiàn)用途管制，土地開(kāi)發(fā)利用應留足河道、湖泊和濱海地帶的管理和保護范圍，非法擠占的應限期退出。

二是在健全水節約集約使用制度方面。嚴控地下水超采。未經(jīng)批準的和公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內的自備水井，一律予以關(guān)閉。在黃河、淮河等流域進(jìn)行試點(diǎn)，分期分批確定生態(tài)流量（水位），作為流域水量調度的重要參考。

三是在劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)、建立資源環(huán)境承載能力監測預警機制方面。建立水資源、水環(huán)境承載能力監測評價(jià)體系，實(shí)行承載能力監測預警，已超過(guò)承載能力的地區要實(shí)施水污染物削減方案，加快調整發(fā)展規劃和產(chǎn)業(yè)結構。到2020年，組織完成市、縣域水資源、水環(huán)境承載能力現狀評價(jià)。

四是在實(shí)行資源有償使用制度方面。加快水價(jià)改革?？h級及以上城市應于2015年底前全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度，具備條件的建制鎮也要積極推進(jìn)。2020年底前，全面實(shí)行非居民用水超定額、超計劃累進(jìn)加價(jià)制度。深入推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革。在嚴重缺水地區試行退地減水。地表水過(guò)度開(kāi)發(fā)和地下水超采問(wèn)題較嚴重，且農業(yè)用水比重較大的五?。▍^），要適當減少用水量較大的農作物種植面積，改種耐旱作物和經(jīng)濟林;對3300萬(wàn)畝灌溉面積實(shí)施綜合治理，退減水量37億立方米以上。

五是在實(shí)行生態(tài)補償制度方面。探索采取橫向資金補助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉移等方式，開(kāi)展補償試點(diǎn)。深化排污權有償使用和交易試點(diǎn)。

六是在發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)方面。廢止妨礙形成全國統一環(huán)保市場(chǎng)和公平競爭的規定和做法。健全環(huán)保工程設計、建設、運營(yíng)等領(lǐng)域招投標管理辦法和技術(shù)標準。明確監管部門(mén)、排污企業(yè)和環(huán)保服務(wù)公司的責任和義務(wù)，完善風(fēng)險分擔、履約保障等機制。以污水、垃圾處理和工業(yè)園區為重點(diǎn)，推行環(huán)境污染第三方治理。

七是在建立吸引社會(huì )資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場(chǎng)化機制方面。積極推動(dòng)設立融資擔?；?，推進(jìn)環(huán)保設備融資租賃業(yè)務(wù)發(fā)展。推廣股權、項目收益權、特許經(jīng)營(yíng)權、排污權等質(zhì)押融資擔保。采取環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)、授予開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權益等方式，鼓勵社會(huì )資本加大水環(huán)境保護投入。

八是在建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監管和行政執法方面。建立嚴格監管所有污染物排放的水環(huán)境保護管理制度。強化城市污水處理設施脫氮除磷升級改造、重點(diǎn)行業(yè)特征污染物防治、港口、碼頭、裝卸站及船舶污染防治等。研究建立國家環(huán)境監察專(zhuān)員制度，實(shí)行環(huán)境監管網(wǎng)格化管理。

九是在建立陸海統籌的生態(tài)系統保護修復和污染防治區域聯(lián)動(dòng)機制方面。強化水源涵養林建設與保護，實(shí)施濕地修復重大工程，退耕還林、還草、還濕。制定實(shí)施重點(diǎn)流域水生生物多樣性保護方案。加大濱海濕地、河口和海灣典型生態(tài)系統，以及重要漁業(yè)水域的保護力度。健全跨部門(mén)、跨區域、流域、海域水環(huán)境保護議事協(xié)調機制。完善國家水環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )。京津冀、長(cháng)三角、珠三角等區域水生態(tài)環(huán)境狀況要明顯好轉。

十是在及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會(huì )監督方面。加大水質(zhì)達標、飲用水安全、城市水體質(zhì)量等環(huán)境信息公開(kāi)力度。如要求地級及以上城市自2016年起每季度向社會(huì )公開(kāi)飲水安全狀況。自2018年起，所有縣級及以上城市飲水安全狀況信息都要向社會(huì )公開(kāi)。綜合考慮水環(huán)境質(zhì)量及達標情況等因素，國家每年公布最差、最好的10個(gè)城市名單和各?。▍^、市）水環(huán)境狀況。

十一是在完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度方面。2015年底前，完成國控重點(diǎn)污染源及排污權有償使用和交易試點(diǎn)地區污染源排污許可證的核發(fā)工作，其他污染源于2017年底前完成。以改善水質(zhì)、防范環(huán)境風(fēng)險為目標，將污染物排放種類(lèi)、濃度、總量、排放去向等納入許可證管理范圍。完善污染物統計監測體系，將工業(yè)、城鎮生活、農業(yè)、移動(dòng)源等各類(lèi)污染源納入調查范圍。選擇對環(huán)境質(zhì)量有突出影響的總氮、總磷、重金屬等污染物，研究納入流域、區域污染物排放總量控制約束性指標體系。

十二是在嚴格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責任方面。重點(diǎn)打擊私設暗管或利用滲井、滲坑、溶洞排放、傾倒含有毒有害污染物廢水、含病原體污水，監測數據弄虛作假，不正常使用水污染物處理設施，或者未經(jīng)批準拆除、閑置水污染物處理設施等環(huán)境違法行為。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實(shí)行賠償制度。嚴肅查處建設項目環(huán)評領(lǐng)域越權審批、未批先建、邊批邊建、久試不驗等違法建設項目。對構成犯罪的，要依法追究刑事責任。

七、實(shí)施《水十條》把握的原則

一是地表與地下、陸上與海洋污染同治理。立足生態(tài)系統完整性和自然資源的雙重屬性，打破區域、流域和陸海界限，打破行業(yè)和生態(tài)系統要素界限，實(shí)行要素綜合、職能綜合、手段綜合，建立與生態(tài)系統完整性相適應的生態(tài)環(huán)境保護管理體制，形成從地表到地下、從山頂到海洋的全要素、全過(guò)程和全方位的生態(tài)系統一體化管理，維護生態(tài)系統的結構和功能的完整性以及生態(tài)系統健康。

二是市場(chǎng)與行政、經(jīng)濟與科技手段齊發(fā)力。簡(jiǎn)政放權、放管結合，推動(dòng)水環(huán)境管理從過(guò)去的以行政審批為抓手、由政府主導，轉向以市場(chǎng)和法律手段為主導，更好發(fā)揮政府在制定規劃和標準等方面的規范引導作用。繼續推進(jìn)環(huán)保行政審批制度改革，優(yōu)化審批流程，減少審批環(huán)節，強化事中事后監管。拓寬政府環(huán)境公共服務(wù)供給渠道，推進(jìn)向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)。更多利用市場(chǎng)手段激勵約束環(huán)境行為。

三是節水與凈水、水質(zhì)與水量共考核。節水即治污，節水就是保護生態(tài)、保護水源。凈水即減排，進(jìn)一步提標改造，強化源頭減量、過(guò)程清潔、末端治理，從再生產(chǎn)全過(guò)程防范環(huán)境污染和生態(tài)破壞。統籌考核用水總量、水環(huán)境質(zhì)量，確保水環(huán)境質(zhì)量不降低，水生態(tài)系統服務(wù)功能不削弱，嚴防水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。

四是實(shí)施最嚴格的水環(huán)境管理制度。力爭通過(guò)實(shí)行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、生態(tài)修復制度，保護和修復水生態(tài)環(huán)境。著(zhù)力推動(dòng)“黨政同責”、“一崗雙責”，建立體現水生態(tài)環(huán)境保護要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，推行領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，把黨政“一把手”的環(huán)保責任落實(shí)到位。

八、預期成效

（一）優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展?！端畻l》通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化空間布局、推進(jìn)循環(huán)發(fā)展、提高用水效率、完善經(jīng)濟政策、發(fā)揮市場(chǎng)機制等措施，將進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟結構轉型升級、優(yōu)化生產(chǎn)力結構，為“穩增長(cháng)”、“調結構”及經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展作出新貢獻。實(shí)施《水十條》，預計可拉動(dòng)GDP增長(cháng)約5.7萬(wàn)億，累計增加非農就業(yè)約390萬(wàn)人，使服務(wù)業(yè)占GDP的比重增加2.3%，實(shí)現環(huán)境效益、經(jīng)濟效益與社會(huì )效益的多贏(yíng)。

（二）壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)?！端畻l》通過(guò)加大治污投資力度，大幅提升污染治理科技、環(huán)保裝備研制和產(chǎn)業(yè)化水平等措施，將帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新增產(chǎn)值約1.9萬(wàn)億，其中直接購買(mǎi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)約1.4萬(wàn)億，使環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。

（三）理順體制機制?！端畻l》的實(shí)施，將進(jìn)一步創(chuàng )新工作思路，推進(jìn)水環(huán)境“質(zhì)量目標管理”戰略轉型，推動(dòng)形成“政府統領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅動(dòng)、公眾參與”的水污染防治新機制；進(jìn)一步完善水污染防治稅收、價(jià)格等經(jīng)濟政策，第三方治理、生態(tài)補償等市場(chǎng)機制在水污染防治領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用；進(jìn)一步完善信息公開(kāi)機制，有效落實(shí)地方政府及企事業(yè)單位治污責任，建立健全水污染防治長(cháng)效機制。

（四）切實(shí)改善民生。到2020年，公眾獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境治理的渠道進(jìn)一步拓展，“節水潔水，人人有責”行為準則成為全社會(huì )的自覺(jué)遵循，老百姓將更加積極主動(dòng)地投身水污染防治行動(dòng)之中?！端畻l》第一階段目標基本實(shí)現，水環(huán)境質(zhì)量持續改善，水生態(tài)狀況有所好轉，“藍天常在、青山常在、綠水常在”的美麗中國建設取得顯著(zhù)進(jìn)展，群眾生活質(zhì)量得到較大幅度提升。

二、技術(shù)篇

一、運用系統思維解決水污染問(wèn)題

水污染防治是一項系統工程，解決水污染問(wèn)題需要系統思維，從全局和戰略的高度進(jìn)行頂層設計和謀劃。

一是以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，統籌水資源管理、水污染治理和水生態(tài)保護?！端畻l》提出了控制排污、促進(jìn)轉型、節約資源等任務(wù)，構建水質(zhì)、水量、水生態(tài)統籌兼顧、多措并舉、協(xié)調推進(jìn)的格局。污染物排放總量作為分子，盡量做減，“調結構、調布局”是治本之策，以治水倒逼產(chǎn)業(yè)結構調整及轉型升級；減少污染物排放是治標之法，努力削減工業(yè)、城鎮生活、農村農業(yè)排污總量。水量作為分母，盡量做加法，堅持節水即減污，以控制用水總量、提高用水效率、保障生態(tài)用水實(shí)現節水增流，強調閘壩聯(lián)合調度、生態(tài)補水等措施，合理安排閘壩下泄水量和時(shí)段，維持河湖基本生態(tài)用水。

二是協(xié)同管理地表水與地下水、淡水與海水、大江大河與小溝小汊。水具有很強的流動(dòng)性，污染在水里，根源在岸上?！端畻l》以山水林田湖為生命共同體，尊重水的自然循環(huán)過(guò)程，監管污染物的產(chǎn)生、排放、進(jìn)入水體的全過(guò)程，統籌地表與地下、陸地與海洋、大江大河和小溝小汊。對于大江大河，延續重點(diǎn)流域水質(zhì)考核問(wèn)責制度，強化消滅劣V類(lèi)水體。對于群眾意見(jiàn)大、公眾關(guān)注度高的小溝小汊，公布黑臭水體名稱(chēng)、責任人及達標期限。

三是系統控源，全面控制污染物排放?！端畻l》明確主攻方向，以取締“十小”企業(yè)、整治十大行業(yè)、治理工業(yè)集聚區、防治城鎮生活污染等為重點(diǎn)，全面推動(dòng)深化減污工作；通過(guò)劃定禁養區等措施，提升規?；B殖比率，實(shí)現糞便污水資源化利用；提出了加快農村環(huán)境綜合整治、加強船舶港口污染控制、依法強制報廢超過(guò)使用年限的船舶等針對性的非點(diǎn)源污染防治措施。

四是工程措施與管理措施并舉，切實(shí)落實(shí)治理任務(wù)?！端畻l》提出的各類(lèi)工程措施和管理措施相輔相成，工程措施著(zhù)眼于“以項目治水潔水”，管理措施著(zhù)眼于“用制度管水節水”。不僅提出工業(yè)、城鎮生活、農業(yè)農村污染防治，飲用水安全保障、城市黑臭水體整治、節水等工作要求，還明確了70余項法規、政策、制度和機制等管理舉措，全面保障各項任務(wù)的落實(shí)。

五是部門(mén)聯(lián)動(dòng)，打好治污“組合拳”?！端畻l》明確了發(fā)改、財政、工信、住建、農業(yè)等相關(guān)部門(mén)的責任，整合海洋、林業(yè)、水利等部門(mén)的行政工作，充分調動(dòng)工商、國土、公安等部門(mén)的執法力量，將顯著(zhù)提升環(huán)保工作效率。

六是構建全民行動(dòng)格局，落實(shí)政府、企業(yè)、公眾責任。明確和落實(shí)各方責任是《水十條》實(shí)施的重要保障?！端畻l》明確提出了強化地方政府水環(huán)境保護責任、落實(shí)排污單位主體責任、構建全民行動(dòng)格局、嚴格目標任務(wù)考核等措施。通過(guò)責任追究制度落實(shí)地方政府責任，約束企業(yè)依法治污，健全公眾監督、輿論監督和司法監督相結合的環(huán)境監管體系。建立政府、企事業(yè)單位、公眾溝通對話(huà)平臺，新聞媒體、公益組織也要依法加強對政府和企業(yè)的監督。

二、把好畜禽養殖污染防治三道關(guān)

隨著(zhù)我國畜禽養殖業(yè)的迅速發(fā)展，出現了布局不合理、種養脫節等問(wèn)題，畜禽糞污未得到科學(xué)處置利用，既浪費資源，又污染環(huán)境，并成為湖庫富營(yíng)養化等水質(zhì)惡化的重要原因?！端畻l》提出了“調布局、建設施、促利用”全過(guò)程控制思路，要求調整優(yōu)化布局，實(shí)施養殖場(chǎng)清潔生產(chǎn)及糞污資源化利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，減少對水環(huán)境的污染。

一是強化源頭控制，調整養殖布局。長(cháng)期以來(lái)，我國畜禽養殖業(yè)單純面向市場(chǎng)自由發(fā)展，導致了布局不合理等問(wèn)題，部分飲用水水源保護區、風(fēng)景名勝區、自然保護區等敏感水體面臨養殖污染風(fēng)險?！端畻l》從優(yōu)化布局入手，將“調整養殖布局、降低污染風(fēng)險”作為重點(diǎn)任務(wù)之一，明確了科學(xué)劃定畜禽養殖禁養區、關(guān)閉或搬遷禁養區內的養殖場(chǎng)（小區）和養殖專(zhuān)業(yè)戶(hù)等任務(wù)和完成時(shí)限，從源頭上防范畜禽養殖污染風(fēng)險。

二是建設治污設施，促進(jìn)清潔養殖。畜禽養殖業(yè)疫病風(fēng)險高，疫病往往給養殖者帶來(lái)巨大損失。清潔養殖對防控疫病起到重要作用。我國規?；B殖程度低，養殖企業(yè)的環(huán)保意識差、經(jīng)濟基礎不強，抵御市場(chǎng)波動(dòng)和疫病風(fēng)險的能力弱，清潔生產(chǎn)水平不高?！端畻l》要求，現有規?；笄蒺B殖場(chǎng)（小區）要根據污染防治需要，配套建設糞便污水貯存、處理、利用設施，新建、改建、擴建的要實(shí)施雨污分流，散養密集區要實(shí)施污水分戶(hù)收集和集中處理利用。從而實(shí)現養殖場(chǎng)糞污清潔規范存儲，既能提高養殖場(chǎng)清潔生產(chǎn)水平，又能改善水環(huán)境質(zhì)量，還能促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

三是加強種養結合，引導綜合利用。畜禽糞污是天然的肥料資源。由于國家化肥補貼和農村生產(chǎn)生活方式、勞動(dòng)力結構的變化，畜禽糞肥種植業(yè)應用受到限制，既浪費資源又污染環(huán)境。種養結合不足是我國畜禽養殖污染的重要原因之一?！端畻l》強調糞污資源化利用，支持和鼓勵采取糞肥還田、制取沼氣、發(fā)電、制造有機肥等方式,促進(jìn)就地就近消納利用畜禽養殖糞污，實(shí)現農業(yè)發(fā)展方式轉型與環(huán)境保護雙贏(yíng)的目標。

三、保障生態(tài)流量，促進(jìn)水質(zhì)改善

生態(tài)流量是指維持江河湖泊生態(tài)系統健康所需的水文情況，包括流量（水位）要求、不同水期消長(cháng)要求等。與之相近的概念還有環(huán)境流量、生態(tài)需水量、生態(tài)基流等。

保障生態(tài)流量是江河湖泊得以存在的基礎，無(wú)水不成江湖；是維持一定環(huán)境容量、保障水質(zhì)安全的需要,排污標準、水質(zhì)目標都基于一定水量測算，如果水量不足則難以實(shí)現水環(huán)境保護要求；是水資源管理的重要內容，2011年中央一號文件明確提出，要協(xié)調好生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水；是維護水生態(tài)健康的需要，水生生物洄游、產(chǎn)卵等重要生命活動(dòng)，往往依賴(lài)于特定的流量和水文過(guò)程。

人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國的基本國情水情，不少地區生態(tài)流量得不到保證。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的高速發(fā)展，不少地區水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，如黃河流域開(kāi)發(fā)利用率高達82%、淮河流域達53%、海河流域更是超過(guò)100%，遠超國際通行的40%的開(kāi)發(fā)上限，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

國內外在生態(tài)流量保障理論與實(shí)踐方面積累了豐富經(jīng)驗。20世紀40年代，美國就意識到水資源開(kāi)發(fā)影響漁業(yè)，到70年代水利工程建設高峰時(shí)期，生態(tài)流量研究與實(shí)踐迅速興起，并于80年代后期擴展到澳大利亞、南非、歐洲等地區，至21世紀初，已有40多個(gè)國家和地區建立了上百種計算方法。我國生態(tài)流量研究始于20世紀90年代，在九五科技攻關(guān)“西北地區水資源保護與合理利用”、中國工程院“中國可持續發(fā)展水資源戰略研究”、“黃河流域水資源演化和可再生性維持機理”等項目推動(dòng)下快速發(fā)展，并在全國水資源綜合規劃、水電開(kāi)發(fā)等實(shí)踐中得到應用。

《水十條》明確提出要科學(xué)確定生態(tài)流量，加強江河湖庫水量調度管理。一是科學(xué)確定生態(tài)流量。以河湖重要控制斷面（點(diǎn)位）、生態(tài)敏感區等為關(guān)鍵節點(diǎn)，以納污、生態(tài)、防洪、發(fā)電、航運、灌溉等功能協(xié)調為準則，“一河一量”確定生態(tài)流量。二是強化調度管理。將生態(tài)流量納入水資源調度方案，區域水資源調配及水力發(fā)電、供水、航運等調度，要服從流域水資源統一調度，切實(shí)保障生態(tài)流量。

四、發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用

實(shí)施《水十條》資金需求巨大。在積極發(fā)揮政府規范和引領(lǐng)作用的同時(shí)，必須用好稅收、價(jià)格、補償、獎勵等手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用。

一是健全稅收政策，引導生產(chǎn)消費行為。稅收是生產(chǎn)消費行為的基礎性調節手段，在推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導綠色消費等方面發(fā)揮著(zhù)重要作用?！端畻l》關(guān)注環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅等稅種的調節作用。提出對國內企業(yè)為生產(chǎn)國家支持發(fā)展的大型環(huán)保設備，必需進(jìn)口的關(guān)鍵零部件及原材料，免征關(guān)稅。加快推進(jìn)環(huán)保稅立法、資源稅改革等工作。研究將部分高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍。

二是理順價(jià)格機制，保護好資源環(huán)境。建立能夠反映資源稀缺程度和環(huán)境修復費用的價(jià)格與收費政策，是籌集治污資金的重要手段。設立階梯水價(jià)、提高污水費征收標準，成為價(jià)格收費政策的重要內容?！端畻l》要求，分期推進(jìn)水資源價(jià)格改革，涵蓋居民、非居民以及農業(yè)用水等領(lǐng)域；因地制宜制定水資源費征收標準，如地下水水資源費征收標準應高于地表水、超采地區征收標準應高于非超采地區；修訂城鎮污水處理費、排污費、水資源費征收管理辦法，合理提高征收標準，做到應收盡收。

三是建立激勵機制，樹(shù)立行業(yè)標桿?，F有環(huán)境保護制度重視企業(yè)達標排放，缺少激勵企業(yè)深化治污的政策機制，不利于進(jìn)一步降低污染物排放水平?！端畻l》創(chuàng )新性地提出，健全節水環(huán)?！邦I(lǐng)跑者制度”，鼓勵支持節能減排先進(jìn)企業(yè)及工業(yè)集聚區的用水效率、排污強度等達到更高標準，支持開(kāi)展清潔生產(chǎn)、節水治污等示范工作。

四是實(shí)施生態(tài)補償，解決跨界污染。生態(tài)補償是受益地區對生態(tài)保護地區的一種補償，補償其為保護生態(tài)環(huán)境做出的貢獻。我國流域生態(tài)補償主要通過(guò)專(zhuān)項資金、異地開(kāi)發(fā)、水權交易等模式實(shí)現?！端畻l》提出實(shí)施跨界水環(huán)境補償，探索采取橫向資金補助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉移等方式，建立跨界水環(huán)境補償機制并開(kāi)展試點(diǎn)示范。

五、創(chuàng )新模式，為水環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新動(dòng)力

《水十條》是深入開(kāi)展水污染防治工作，保障國家水安全的行動(dòng)綱領(lǐng)，將為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展注入新動(dòng)力。

一是指明了相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。水環(huán)境質(zhì)量改善目標要求，將為區域流域水環(huán)境修復等綜合型環(huán)保企業(yè)，提供更多治理與運維服務(wù)機會(huì )?！笆蟆敝攸c(diǎn)行業(yè)專(zhuān)項整治與規?；笄蒺B殖場(chǎng)（小區）污染防治，將推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)由末端治理向清潔化改造綜合服務(wù)發(fā)展。工業(yè)集聚區污水集中處置與在線(xiàn)監控等要求，將帶動(dòng)園區水環(huán)境監測、污染防控、環(huán)保設施運營(yíng)等第三方治理服務(wù)發(fā)展。城鎮生活污染治理、污水處理設施提標改造、污泥處理處置，將為相關(guān)工程設計、設備制造、設施建設和運營(yíng)維護等產(chǎn)業(yè)帶來(lái)機遇。農村污水處理統一規劃、建設和管理，將推進(jìn)城鎮污水處理設施和服務(wù)向農村延伸。嚴格控制新增取水許可、完善中水設施建設等要求，將促進(jìn)再生水和海水利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。節水目標任務(wù)考核、控制管網(wǎng)漏損率等要求，將推進(jìn)節水設施建設、產(chǎn)品制造及相關(guān)技術(shù)的發(fā)展。

二是促進(jìn)相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng )新。推行政府和社會(huì )資本合作、政府采購環(huán)保服務(wù)等模式，轉變政府以投入環(huán)保固定資產(chǎn)為主的傳統投資模式，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向提供綜合環(huán)保服務(wù)轉變，提升產(chǎn)業(yè)規模。逐步健全投資回收機制、不斷豐富社會(huì )融資工具、推行環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)等，將強化投資方、建設運營(yíng)方的合作，完善投融資-建設-運行水環(huán)境整治綜合服務(wù)模式。工業(yè)園區、畜禽、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)治污需求的釋放，將推進(jìn)環(huán)保企業(yè)服務(wù)向生產(chǎn)環(huán)節延伸，提供專(zhuān)業(yè)化的第三方治理服務(wù)。

三是提升相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平?！端畻l》重點(diǎn)工程內容包括區域流域環(huán)境綜合整治、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)改造、工業(yè)集聚區污染治理、城鎮污水處理提標改造與再生利用、污泥無(wú)害化處理處置、農村污水連片整治、規?；笄蒺B殖污染治理、水環(huán)境保護金融與咨詢(xún)、節水產(chǎn)品與管網(wǎng)建設等。利用投入產(chǎn)出模型測算，《水十條》將直接購買(mǎi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)超過(guò)1.4萬(wàn)億元，間接帶動(dòng)約5000億元。隨著(zhù)投融資、建設管理等模式創(chuàng )新，將持續提升相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，創(chuàng )造更大的經(jīng)濟社會(huì )效益。

四是相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。一是創(chuàng )新商業(yè)模式，建立綜合環(huán)境服務(wù)和工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程綜合治污的投資方式與回報機制。二是加強環(huán)保實(shí)體經(jīng)濟與金融合作。環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續增長(cháng)、高市盈率等特性，引導著(zhù)社會(huì )資本投向。具備一定規模的環(huán)保企業(yè)應進(jìn)一步強化上市融資、再融資，促進(jìn)資本層面的整合與并購升級，打造行業(yè)龍頭。中小環(huán)保企業(yè)可通過(guò)發(fā)行企業(yè)債、公司債等方式拓寬融資渠道，擴大業(yè)務(wù)范圍。三是注重技術(shù)研發(fā)引進(jìn)與成果轉化。水務(wù)是環(huán)保產(chǎn)業(yè)中最大也是發(fā)展最成熟的行業(yè)，環(huán)保企業(yè)應進(jìn)一步研發(fā)核心技術(shù)、打造精品工程、創(chuàng )新商業(yè)模式、注重品牌建設、樹(shù)立行業(yè)典范，做領(lǐng)域內的“領(lǐng)跑者”。

六、前瞻謀劃，打好融資三大戰役

《水十條》投資需求主要集中在環(huán)境綜合整治、節水、工業(yè)污染防治、城鎮生活污染治理、污水再生利用、農業(yè)農村污染防治、船舶港口污染控制、環(huán)境監管能力建設等領(lǐng)域，需要前瞻謀劃，打好三大融資戰役。

一是金融與環(huán)保融合。當前，環(huán)境金融對環(huán)保工作助力不夠，金融與環(huán)保融合不足，重要原因是排污企業(yè)和環(huán)保企業(yè)抵押擔保手段缺乏，金融機構出于風(fēng)險考慮，不愿進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域?！端畻l》提出，積極推動(dòng)設立融資擔?；?，推廣股權、項目收益權、特許經(jīng)營(yíng)權、排污權等質(zhì)押融資擔保，將推進(jìn)環(huán)保設備融資租賃業(yè)務(wù)，消除金融資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域的融資擔保障礙，撬動(dòng)金融資本投入環(huán)保事業(yè)。

二是開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權益捆綁?！端畻l》提出，采取授予開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權益等方式，鼓勵社會(huì )資本加大環(huán)保投入。水源地環(huán)境綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、河流生態(tài)修復等項目公益性強，難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟收益。要撬動(dòng)社會(huì )資本進(jìn)入這些領(lǐng)域，必須讓其有利可圖，如通過(guò)與周邊土地開(kāi)發(fā)、林下經(jīng)濟、生態(tài)養殖、生態(tài)旅游等經(jīng)營(yíng)性較強的項目組合開(kāi)發(fā)，即可創(chuàng )新捆綁經(jīng)營(yíng)模式，引導社會(huì )資本投入。

三是環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)?！端畻l》提出，采取環(huán)境績(jì)效合同服務(wù)等方式，鼓勵社會(huì )資本加大水環(huán)境保護投入，促進(jìn)多元融資。市場(chǎng)主體以合同方式，向政府提供環(huán)境綜合服務(wù)，并以環(huán)境效果為基礎收取服務(wù)費，有利于建立基于績(jì)效的政府環(huán)保支出方式，提升環(huán)境公共服務(wù)水平。此外，還可以通過(guò)分期支付方式，降低財政一次性支出壓力。

七、以跨界水環(huán)境補償機制推進(jìn)水質(zhì)改善

黨的十八屆三中全會(huì )要求“實(shí)行生態(tài)補償制度，堅持誰(shuí)受益、誰(shuí)補償原則，完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區的生態(tài)補償機制，推動(dòng)地區間建立橫向生態(tài)補償制度”?！端畻l》提出，實(shí)施跨界水環(huán)境補償機制。探索采取橫向資金補助、對口援助、產(chǎn)業(yè)轉移等方式，建立跨界水環(huán)境補償機制，開(kāi)展補償試點(diǎn)。

2013年，全國跨省界河流以有機污染為主，劣Ⅴ類(lèi)斷面比例高出全國平均水平10.5個(gè)百分點(diǎn)，高錳酸鹽指數、氨氮、化學(xué)需氧量、總磷等指標濃度比全國平均水平分別高12.5%、59.0%、22.2%和46.7%。近年來(lái)，皖浙兩省的新安江、甘陜兩省的渭河和粵桂兩?。▍^）的九洲江等流域陸續開(kāi)展了水環(huán)境補償實(shí)踐，取得積極成效。新安江水環(huán)境補償試點(diǎn)以來(lái)，上游黃山市在保持經(jīng)濟總體較快發(fā)展的前提下，污染物排放量和排放強度逐年下降，上游河流水質(zhì)惡化趨勢得到有效控制，下游千島湖水質(zhì)同步改善。

當前，我國跨省界河流生態(tài)流量難以有效保障，上下游治污協(xié)作機制尚未完全建立，權責落實(shí)與激勵政策尚不完善，跨省界斷面水質(zhì)短期內難以得到根本改善。實(shí)施水環(huán)境補償，在改善流域水環(huán)境質(zhì)量、明確治理責任等方面將發(fā)揮積極作用，是水環(huán)境管理的重要內容和有效手段。由于我國水環(huán)境補償工作起步較晚，在補償的方式、標準、責任等方面仍需進(jìn)一步研究和完善。

為進(jìn)一步建立健全跨界水環(huán)境補償機制，重點(diǎn)需要開(kāi)展以下工作：一是完善頂層設計。制定出臺相關(guān)法律法規、辦法和技術(shù)指南，推進(jìn)跨界水環(huán)境補償的制度化和法制化；盡快制定和出臺跨省界水環(huán)境補償指導意見(jiàn)，引導地方建立補償工作機制。二是加強指導協(xié)調。在完善新安江、九州江、渭河等流域跨界水環(huán)境補償機制的同時(shí)，在引灤入津、東江等流域進(jìn)一步開(kāi)展試點(diǎn)，加大協(xié)調力度，明確上下游責任。三是研究建立補償標準體系?？紤]上游地區發(fā)展機會(huì )損失成本、污染治理成本以及生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值等因素，完善跨界水環(huán)境補償測算方法。四是推進(jìn)長(cháng)效機制建設。鼓勵上下游采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區等方式，開(kāi)展多元化補償，采取財政、金融等經(jīng)濟手段，吸引市場(chǎng)資本投入流域環(huán)境保護，維護補償機制長(cháng)期有效運轉。

八、重拳打擊違法行為

近年來(lái)，各地區、各部門(mén)不斷加大工作力度，環(huán)境執法工作取得積極成效，但執法不到位等問(wèn)題仍然十分突出。違法排污事件屢見(jiàn)不鮮，環(huán)境事故頻發(fā)。環(huán)境監管力量薄弱，監察機制建設不完善，監督執法方式單一,難以及時(shí)發(fā)現并處罰所有環(huán)境違法行為。違法成本低、守法成本高的現象依然存在。少數地方出于經(jīng)濟發(fā)展考慮，環(huán)保履責不到位，甚至充當排污企業(yè)的“保護傘”。公眾參與渠道不暢，社會(huì )監督機制不完善，違法企業(yè)缺乏道德約束力，某種程度上縱容了其違法排污，形成惡性循環(huán)。

《水十條》重拳打擊違法行為，要求加大執法力度，完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環(huán)境監督執法機制。對實(shí)行“紅黃牌”管理，對超標和超總量的企業(yè)予以‘黃牌’警示，一律限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治；對整治仍不能達到要求且情節嚴重的企業(yè)予以‘紅牌’處罰，一律停業(yè)、關(guān)閉。嚴懲環(huán)境違法行為，對違法排污零容忍。

積極推行國家督查、省級巡查、地市檢查，堅持聯(lián)合執法、區域執法、交叉執法，加大暗查暗訪(fǎng)力度，研究建立常規監察、突擊抽查、公眾監督新機制，充分調動(dòng)社會(huì )力量監督環(huán)境違法。抽查并公布排污單位達標排放情況，定期公布環(huán)?！包S牌”、“紅牌”企業(yè)名單，形成“過(guò)街老鼠，人人喊打”的強大震懾，形成“齊抓共管”排污企業(yè)的新局面。

環(huán)保違法行為“零容忍”。對偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法處置危險廢物、不正常使用防治污染設施、偽造或篡改環(huán)境監測數據等惡意違法行為，依法嚴厲處罰；對違法排污及拒不改正的企業(yè)按日計罰，依法對相關(guān)人員予以行政拘留；對涉嫌犯罪的，一律迅速移送司法機關(guān)。對超標超總量排污的違法企業(yè)采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉等措施。

九、陸海統籌，加強海洋環(huán)境保護

十八屆三中全會(huì )要求建立陸海統籌的生態(tài)系統保護修復和污染防治區域聯(lián)動(dòng)機制?！端畻l》提出，完善流域協(xié)作機制，健全跨部門(mén)、區域、流域、海域水環(huán)境保護議事協(xié)調機制等要求，統籌海洋環(huán)境保護與陸源污染防治、生態(tài)系統修復，健全污染物協(xié)同控制與區域聯(lián)動(dòng)機制，協(xié)同推進(jìn)水污染防治工作。

陸源污染和生態(tài)破壞是近岸海域污染和生態(tài)退化的主要原因。受環(huán)境污染、圍墾、填海、筑壩、取沙等人類(lèi)活動(dòng)影響，海洋流場(chǎng)改變，許多海洋產(chǎn)卵場(chǎng)、采苗場(chǎng)和養殖場(chǎng)喪失基本功能，漁業(yè)資源增殖和恢復能力下降，自然岸線(xiàn)消失。沿海地區大型化工、石化、能源等基地開(kāi)發(fā)，進(jìn)一步加大了近岸海域環(huán)境風(fēng)險。

國際上在陸海統籌海洋環(huán)境保護方面積累了豐富經(jīng)驗。美國切薩皮克海灣通過(guò)全面動(dòng)態(tài)監測、數學(xué)模擬預測等，識別主要污染物來(lái)源，針對性的開(kāi)展綜合整治，取得了良好效果。日本通過(guò)制定《瀨戶(hù)內海環(huán)境保護特別措施法》和相關(guān)水質(zhì)改善計劃，嚴控陸域污染，重點(diǎn)保護海岸帶，基本保障了瀨戶(hù)內海環(huán)境安全。

加強陸海統籌的海洋環(huán)境保護，重點(diǎn)做好以下工作：一是建立環(huán)保協(xié)調機制，發(fā)揮環(huán)保、海洋、國土、水利等部門(mén)合力，聯(lián)合開(kāi)展環(huán)評會(huì )商、執法監督、信息共享、預警應急等工作。二是完善水環(huán)境監測體系，綜合環(huán)保、國土、水利和海洋等部門(mén)監測斷面（點(diǎn)位），定期共享和交換監測數據。三是健全規劃體系，統籌重點(diǎn)流域、近岸海域、近海陸域等相關(guān)規劃，以入海河流治理和海岸帶保護為抓手，全面改善流域、區域、海域環(huán)境質(zhì)量。四是建立陸海統籌的行動(dòng)體系，重點(diǎn)整治黃河口、長(cháng)江口、渤海灣、杭州灣等河口海灣，并在沿海城市實(shí)施總氮排放總量控制。

十、編織環(huán)境管理的“天羅地網(wǎng)”

一是劃分監管網(wǎng)格。針對違法排污屢禁不止、部分區域排污不降反增、部分小溝小汊污染加重等問(wèn)題，必須進(jìn)一步加強環(huán)境監管?！端畻l》提出，各市、縣應自2016年起實(shí)行環(huán)境監管網(wǎng)格化管理，即將行政區域劃分為若干環(huán)境監管網(wǎng)格，逐一明確監管責任人，確定重點(diǎn)監管對象，劃分監管等級，采取差別化監管措施，并向社會(huì )公開(kāi)。

各地網(wǎng)格化環(huán)境監管工作積累了豐富經(jīng)驗。河北省在172個(gè)縣（市、區）、30個(gè)開(kāi)發(fā)區、2千多個(gè)鄉和5萬(wàn)多個(gè)行政村建立了網(wǎng)格化環(huán)境監管體系，上下級網(wǎng)格之間、環(huán)保部門(mén)與企業(yè)之間，層層簽訂監管目標責任狀。保定市發(fā)放了環(huán)境責任監督聯(lián)系卡，確保任務(wù)到人、到污染源。湖北荊門(mén)市將漳河水庫周邊30多個(gè)村委會(huì )、居委會(huì )書(shū)記、主任聘為義務(wù)監督員，組建了漳河流域生態(tài)環(huán)保村級網(wǎng)絡(luò )。

二是明確水體單元?？刂茊卧宰匀凰悼刂茢嗝鏋楣濣c(diǎn)，統籌匯水范圍內的各行政區，既能兼顧自然水系完整性，又能分清行政責任，避免了跨界糾紛，在我國淮河、海河等重點(diǎn)流域水污染防治規劃編制實(shí)施中發(fā)揮了重要作用，在任務(wù)項目統籌安排、資金及政策優(yōu)化配制、工程分步實(shí)施等方面，取得了良好效果。實(shí)踐表明，將控制單元斷面水質(zhì)與排污區域掛鉤，可成為環(huán)境監管的強硬抓手。

十一、強化環(huán)境質(zhì)量目標管理

質(zhì)量目標是水環(huán)境管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。各級地方人民政府對轄區環(huán)境質(zhì)量負責。改善環(huán)境質(zhì)量是提升政府公信力、展示執政能力的必然要求。良好的生態(tài)環(huán)境是最基本的公共服務(wù)，是全面建成小康社會(huì )的重要內容，是滿(mǎn)足公眾期待、緩解社會(huì )矛盾的有效手段。質(zhì)量目標管理，也是倒逼經(jīng)濟轉型升級、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。

質(zhì)量目標管理是水環(huán)境管理轉型的基本要求。污染物排放總量控制，是現階段行政約束力最強的環(huán)境管理手段，為質(zhì)量改善作出巨大貢獻。但是，水總量控制僅包括化學(xué)需氧量和氨氮指標，難以有效約束其它污染物，導致總量目標與質(zhì)量目標脫鉤。當前，我國水環(huán)境管理急需完成由總量控制向質(zhì)量目標管理的轉型，將改善環(huán)境質(zhì)量作為判斷各項工作成效的終極標準。

國內外在質(zhì)量目標管理方面積累了豐富經(jīng)驗。美國最大日負荷控制計劃，根據河流水質(zhì)目標確定污染源排放限值，成效顯著(zhù)。歐盟《水框架指令》以“水生態(tài)良好”作為水管理的最終目標，穩步推進(jìn)各相關(guān)工作。我國自2009年起對重點(diǎn)流域水污染防治規劃實(shí)施情況進(jìn)行年度考核，將水質(zhì)作為最重要的考核指標，考核結果向社會(huì )公布，并與國家支持和地方政府政績(jì)掛鉤，有力推進(jìn)了水環(huán)境質(zhì)量的改善。部分地區還開(kāi)展了基于水質(zhì)考核的“生態(tài)賠償”，取得了積極效果。

強化環(huán)境質(zhì)量目標管理重點(diǎn)要開(kāi)展以下工作：一是整合重點(diǎn)流域水污染防治規劃、重要江河湖泊水功能區劃等工作成果，明確水體水質(zhì)目標。二是逐一排查各水體單元水質(zhì)狀況，明確達標時(shí)限、措施任務(wù)、工程項目，并分解落實(shí)到責任主體。三是公開(kāi)評估考核結果、達標方案、達標時(shí)限等信息，接受公眾監督。四是運用掛牌督辦、區域限批等行政手段，強化考核結果的應用。

十二、抓兩頭促中間，帶動(dòng)水環(huán)境質(zhì)量全面改善

地表水體按功能高低分為五類(lèi)，不同功能類(lèi)別分別執行相應的標準限值?！皟深^”指“好水”與“差水”，分別對應Ⅰ～Ⅲ類(lèi)與劣于Ⅴ類(lèi)水質(zhì)的水體，“中間”指Ⅳ～Ⅴ類(lèi)水質(zhì)的水體。

人民群眾對飲用水安全風(fēng)險、城市水體黑臭等問(wèn)題反映日益強烈，保護水環(huán)境、治理水污染已成為全社會(huì )的焦點(diǎn)。抓兩頭促中間，是根據社會(huì )公眾訴求和水污染防治工作階段特點(diǎn)，在“好水”、“差水”兩頭彰顯保護和治理成效，讓人民群眾看得見(jiàn)、享受得到水污染防治工作帶來(lái)的環(huán)境效益；同時(shí)帶動(dòng)其他水體水質(zhì)改善，為全面建成小康社會(huì )貢獻力量。因此，《水十條》提出，到2020年，七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良（達到或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)）比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以?xún)?，地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)比例總體高于93%等要求。

歐美發(fā)達國家從大規模治污到水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，花費了30年甚至更長(cháng)時(shí)間，基本做法是統籌考慮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，采取控源截污、生態(tài)修復、綜合治理等措施。為實(shí)現《水十條》提出的水質(zhì)改善目標，需重點(diǎn)做好以下工作：一是依法治污，嚴格落實(shí)《環(huán)境保護法》等法律法規要求，向水污染宣戰；二是系統治理，堅持以山水林田湖為生命共同體，市場(chǎng)與行政、經(jīng)濟與科技手段齊發(fā)力，節水與潔水、水質(zhì)與水量指標共考核。三是突出重點(diǎn)，將7大重點(diǎn)流域、9個(gè)重點(diǎn)河口海灣、3個(gè)重點(diǎn)區域、36個(gè)重點(diǎn)城市作為重中之重，以硬措施落實(shí)硬任務(wù)。

十三、消除城市黑臭水體，推進(jìn)新型城鎮化建設

城市水體，通常指城市中自然或人工形成的河流、河道和小型湖泊等景觀(guān)水體。受規劃不合理、排污集中、截污不夠、流量不足等因素影響，城市水體普遍污染較重，有的甚至發(fā)黑發(fā)臭，人民群眾反映強烈，成為水污染防治工作的薄弱環(huán)節和難點(diǎn)，也是新型城鎮化繞不開(kāi)的“傷疤”。據不完全統計，浙江垃圾河、黑臭河共計1.2萬(wàn)公里，約占總長(cháng)度的10%；江蘇省城市黑臭水體約占河道總數的20%；河南18個(gè)城市有34條黑臭河流，占河流總數的56.7%；廣州市黑臭水體約135個(gè)，占河涌總數的58.7%。

水體黑臭伴隨工業(yè)化、城市化快速發(fā)展產(chǎn)生。韓國首爾清溪川、英國倫敦泰晤士河、法國巴黎塞納河等都有類(lèi)似經(jīng)歷，但是經(jīng)過(guò)整治，水質(zhì)得到了改善。我國部分地區正在開(kāi)展城市污染嚴重水體治理工作，江蘇省公布了313條擬開(kāi)展整治的河流名單，擬于2016年基本消除城市河流黑臭現象；浙江自2013年起，全面推進(jìn)“五水共治”，逐一制定污染河道整治方案，實(shí)行“河長(cháng)制”，接受群眾和媒體監督。實(shí)踐經(jīng)驗表明，城市污水截流及深度處理、初期雨水處理、生態(tài)堤岸建設等是主要的技術(shù)選擇；開(kāi)展多部門(mén)合作、依靠市場(chǎng)機制、加強監督執法、強化考核及信息公開(kāi)等是有效的管理手段。

《水十條》提出，加大黑臭水體治理力度，每半年向社會(huì )公布治理情況。一是堅持水質(zhì)目標導向，落實(shí)截污優(yōu)先、治理為本、開(kāi)源增流、生態(tài)恢復、系統治理等要求。二是堅持問(wèn)題導向，解決建成區污水直排等瓶頸問(wèn)題，制定實(shí)施“一河一策”。三是堅持工程建設與長(cháng)效管理兩手抓，將水環(huán)境保護作為城市發(fā)展的剛性約束，創(chuàng )新工程運營(yíng)維護模式。四是嚴格考核，國家開(kāi)展城市水環(huán)境狀況排名，地方定期向社會(huì )公布城市黑臭水體清單與治理進(jìn)程。

十四、地表水及地下水污染協(xié)同控制

當前，我國地表水及地下水復合污染事件頻發(fā)，華北平原滲井滲坑污染、遼寧阜新“綠茶水”等事件的主要原因是，受污染的地表水影響了地下水；廣西龍江鎘污染、重慶千丈巖水庫污染等事件的主要原因是，受污染的地下水影響了地表水。針對這些新情況，《水十條》創(chuàng )新思路，要求系統考慮地表水和地下水污染防治工作，打破“頭疼醫頭、腳痛醫腳”的困局。

地表水與地下水是水文循環(huán)的重要環(huán)節，兩者相互影響。受水文地質(zhì)條件、土壤巖石結構等影響，地表水與地下水相互作用和轉化，當滿(mǎn)足水動(dòng)力過(guò)程及水力梯度條件，地表水可通過(guò)河床滲漏、側滲補給淺層地下水，并可以越流補給深層地下水，污染物也會(huì )同時(shí)進(jìn)入地下水。反之，在特定條件下，地下水也可以補給地表水。

國際經(jīng)驗表明，地表水與地下水污染協(xié)同控制科學(xué)有效。美國《清潔水法》要求同步改善地表水、地下水水質(zhì)狀況，五大湖區要求每年同步提交湖泊及地下水水質(zhì)監測結果。歐盟充分考慮地表水和地下水污染協(xié)同控制，在《水框架指令》統一部署下，分別制定了地表水、地下水指令，要求避免彼此間的負面影響。經(jīng)過(guò)治理，美歐部分地表水和地下水環(huán)境質(zhì)量狀況已得到改善。

我國地表水與地下水協(xié)同控制需重點(diǎn)開(kāi)展工作：一是完善水環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，同步監控地表地下水污染狀況，統籌環(huán)保、國土、水利等部門(mén)的地表水、地下水監測斷面（井），提升環(huán)境監測和風(fēng)險防控能力。二是加強飲用水水源保護，特別是傍河地下水開(kāi)采，控制地表水污染物向地下的運移。三是在巖溶地區、京津冀等區域進(jìn)行示范，研究地表水和地下水的相互轉化及影響，并試點(diǎn)開(kāi)展修復。

十五、改革創(chuàng )新，構建水污染防治新機制

按照國家生態(tài)文明體制改革、環(huán)境管理轉型的總體要求，《水十條》提出，改革創(chuàng )新水環(huán)境保護制度體系，依法施策與市場(chǎng)驅動(dòng)并舉，政府、企業(yè)、社會(huì )公眾多主體共治，推動(dòng)形成“政府統領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅動(dòng)、公眾參與”的水污染防治新機制。

一是健全執法監管體系，鍛造向水污染宣戰的法治武器。構建“全覆蓋、多層級、網(wǎng)格化、立體化”監管模式，切實(shí)提高環(huán)保部門(mén)履職能力。嚴格執法監督，嚴懲環(huán)境違法行為，完善國家督查、省級巡查、地市檢查監管體系，研究建立國家環(huán)境監察專(zhuān)員制度，加強對地方人民政府和有關(guān)部門(mén)環(huán)保工作的監督。嚴格環(huán)境司法，健全行政執法與刑事司法銜接配合機制，強化環(huán)保、公安、監察等部門(mén)和單位協(xié)作，完善案件移動(dòng)、受理、立案、通報等規定，建立有效保障環(huán)境權益的法治途徑。

二是行政與經(jīng)濟手段并舉，健全水污染防治約束和激勵機制。按照“源頭嚴防、過(guò)程嚴管、后果嚴懲”的原則，建立健全生態(tài)保護紅線(xiàn)、污染物總量控制、排污許可、環(huán)境質(zhì)量目標管理、考核和責任追究等重大制度，形成最嚴格的水環(huán)境保護制度體系。完善價(jià)格、財政、稅費、投融資等環(huán)境經(jīng)濟政策，培育、規范市場(chǎng)，壯大發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)綠色循環(huán)低碳發(fā)展。加快制定相關(guān)政策，充分釋放政策紅利，因地制宜開(kāi)展先行先試。

三是運用系統管理思維，強化部門(mén)協(xié)調聯(lián)動(dòng)。水環(huán)境質(zhì)量改善涉及生產(chǎn)、生活各領(lǐng)域，水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理等多方面，要有序整合不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的監管力量，強化水環(huán)境的統一監管；要落實(shí)地方政府環(huán)境質(zhì)量負責制，探索實(shí)施環(huán)?！包h政同責”、“一崗雙責”；要建立跨區域、跨流域的環(huán)境保護協(xié)調機制，統籌水環(huán)境保護規劃、執法、監督等各相關(guān)工作。

四是從政府一元管理走向政府、企業(yè)、社會(huì )公眾多元共治。除強調政府職責外，《水十條》要求企業(yè)嚴格守法、落實(shí)主體責任，并強化公眾參與和社會(huì )監督。強化政府和企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)，保障公眾環(huán)境知情權、參與權、監督權和表達權，完善公眾參與平臺，全面激發(fā)全社會(huì )參與、監督環(huán)保的活力，優(yōu)化社會(huì )治理方式。

十六、推進(jìn)社會(huì )共治

水環(huán)境涉及眾多利益相關(guān)方，是典型的公共物品，有效且長(cháng)效的水環(huán)境治理一定是全社會(huì )共同參與的結果。我國水環(huán)境社會(huì )治理主要有三種形式：以行政手段為主要特征的政府治理，以市場(chǎng)為導向的企業(yè)治理，以社會(huì )輿論、社會(huì )道德和公眾參與等為主要特征的公眾推動(dòng)。

政府與企業(yè)是水環(huán)境治理的博弈方。一方面政府掌握了絕大部分環(huán)境治理信息、資金及技術(shù)等資源，企業(yè)難以獲得相關(guān)信息，導致發(fā)生水污染事件時(shí)，人們往往歸咎于政府監管不力。另一方面事權界定不清，越位與缺位并存，本應由企業(yè)承擔的治污責任過(guò)多地由政府承擔，而應當由政府承擔的公共需求又難以滿(mǎn)足，導致公眾不理解政府和企業(yè)的環(huán)境行為并產(chǎn)生抱怨。

《水十條》提出了“政府統領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅動(dòng)、公眾參與”的社會(huì )共治模式。一方面，強調政府、企業(yè)和公眾合理分工、明確權責，公眾和企業(yè)不僅僅是“參與”和“配合”，更需要積極主動(dòng)地獻計獻策、貢獻力量。另一方面，也是政府轉變職能、簡(jiǎn)政放權、有所為有所不為的必然趨勢。社會(huì )共治模式下，政府是“掌舵者”，重在倡導、規劃、協(xié)調、監督；企業(yè)是污染物的主要產(chǎn)生者、治理者，重在開(kāi)發(fā)和運用節水環(huán)保產(chǎn)品、技術(shù)；公眾是參與主體，更是政府和企業(yè)環(huán)境行為的監督者。

推進(jìn)社會(huì )共治，一是推動(dòng)環(huán)境服務(wù)第三方治理。要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配制中的決定性作用，作為公共利益代表的政府，可將部分治理事務(wù)“外包”給社會(huì )或企業(yè)等第三方，政府制定規則、強化服務(wù)，由直接管理轉變?yōu)殚g接管理。二是提升社會(huì )治理能力。社會(huì )治理能力提升是政府與社會(huì )互動(dòng)的結果，應做好頂層設計，健全各級政府間、政府與社會(huì )間，政府、企業(yè)與公眾間的參與機制。三是完善水污染防治信息系統。減少信息不對稱(chēng)，減弱市場(chǎng)失靈，為企業(yè)環(huán)保治理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì )公眾參與提供支持，借助公眾力量監督企業(yè)環(huán)境行為。

三、國外城市水體綜合整治案例

一、英國倫敦泰晤士河

（一）水環(huán)境問(wèn)題分析

泰晤士河全長(cháng)402公里，流經(jīng)倫敦市區，是英國的母親河。19世紀以來(lái)，隨著(zhù)工業(yè)革命的興起，河流兩岸人口激增，大量的工業(yè)廢水、生活污水未經(jīng)處理直排入河，沿岸垃圾隨意堆放。1858年，倫敦發(fā)生“大惡臭”事件，政府開(kāi)始治理河流污染。

（二）治理思路及措施

一是通過(guò)立法嚴格控制污染物排放。20世紀60年代初，政府對入河排污做出了嚴格規定，企業(yè)廢水必須達標排放，或納入城市污水處理管網(wǎng)。企業(yè)必須申請排污許可，并定期進(jìn)行審核，未經(jīng)許可不得排污。定期檢查，起訴、處罰違法違規排放等行為。

二是修建污水處理廠(chǎng)及配套管網(wǎng)。1859年，倫敦啟動(dòng)污水管網(wǎng)建設，在南北兩岸共修建七條支線(xiàn)管網(wǎng)并接入排污干渠，減輕了主城區河流污染，但并未進(jìn)行處理，只是將污水轉移到海洋。19世紀末以來(lái)，倫敦市建設了數百座小型污水處理廠(chǎng)，并最終合并為幾座大型污水處理廠(chǎng)。1955年到1980年，流域污染物排污總量減少約90%，河水溶解氧濃度提升約10%。

三是從分散管理到綜合管理。自1955年起，逐步實(shí)施流域水資源水環(huán)境綜合管理。1963頒布了《水資源法》，成立了河流管理局，實(shí)施取用水許可制度，統一水資源配置。1973年《水資源法》修訂后，全流域200多個(gè)涉水管理單位合并成泰晤士河水務(wù)管理局，統一管理水處理、水產(chǎn)養殖、灌溉、畜牧、航運、防洪等工作，形成流域綜合管理模式。1989年，隨著(zhù)公共事業(yè)民營(yíng)化改革，水務(wù)局轉變?yōu)樘┪钍亢铀畡?wù)公司，承擔供水、排水職能，不再承擔防洪、排澇和污染控制職能；政府建立了專(zhuān)業(yè)化的監管體系，負責財務(wù)、水質(zhì)監管等，實(shí)現了經(jīng)營(yíng)者和監管者的分離。

四是加大新技術(shù)的研究與利用。早期的污水處理廠(chǎng)主要采用沉淀、消毒工藝，處理效果不明顯。20世紀五六十年代，研發(fā)采用了活性污泥法處理工藝，并對尾水進(jìn)行深度處理，出水生化需氧量為5-10毫克/升，處理效果顯著(zhù)，成為水質(zhì)改善的根本原因之一。泰晤士水務(wù)公司近20%的員工從事研究工作，為治理技術(shù)研發(fā)、水環(huán)境容量確定等提供了技術(shù)支持。

五是充分利用市場(chǎng)機制。泰晤士河水務(wù)公司經(jīng)濟獨立、自主權較大，其引入市場(chǎng)機制，向排污者收取排污費，并發(fā)展沿河旅游娛樂(lè )業(yè)，多渠道籌措資金。僅1987—1988年，總收入就高達6億英鎊，其中日常支出4億英鎊，上交盈利2億英鎊，既解決了資金短缺難題，又促進(jìn)了社會(huì )發(fā)展。

（三）治理效果

泰晤士河水質(zhì)逐步改善，20世紀70年代，重新出現魚(yú)類(lèi)并逐年增加；80年代后期，無(wú)脊椎動(dòng)物達到350多種，魚(yú)類(lèi)達到100多種，包括鮭魚(yú)、鱒魚(yú)、三文魚(yú)等名貴魚(yú)種。目前，泰晤士河水質(zhì)完全恢復到了工業(yè)化前的狀態(tài)。

二、韓國首爾清溪川

（一）水環(huán)境問(wèn)題分析

清溪川全長(cháng)11公里，自西向東流經(jīng)首爾市，流域面積51平方公里。20世紀40年代,隨著(zhù)城市化和經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量的生活污水和工業(yè)廢水排入河道，后來(lái)又實(shí)施河床硬化、砌石護坡、裁彎取直等工程，嚴重破壞了河流自然生態(tài)環(huán)境，導致流量變小、水質(zhì)變差，生態(tài)功能基本喪失。50年代，政府用5.6公里長(cháng)、16米寬的水泥板封蓋河道，使其長(cháng)期處于封閉狀態(tài)，幾乎成為城市下水道。70年代，河道封蓋上建設公路，并修建了4車(chē)道高架橋，一度視為“現代化”標志。

（二）治理思路及措施

本世紀初，政府下決心開(kāi)展綜合整治和水質(zhì)恢復，主要采取了三方面措施：一是疏浚清淤。2005年，總投資3900億韓元（約3.6億美元）的“清溪川復原工程”竣工，拆除了河道上的高架橋、清除了水泥封蓋、清理了河床淤泥、還原了自然面貌。二是全面截污。兩岸鋪設截污管道，將污水送入處理廠(chǎng)統一處理，并截流初期雨水。三是保持水量。從漢江日均取水9.8萬(wàn)噸，通過(guò)泵站注入河道，加上凈化處理的2.2萬(wàn)噸城市地下水，總注水量達12萬(wàn)噸，讓河流保持40厘米水深。

（三）治理效果

從生態(tài)環(huán)境效益看，清溪川成為重要的生態(tài)景觀(guān)，除生化需氧量和總氮兩項指標外，各項水質(zhì)指標均達到韓國地表水一級標準。從經(jīng)濟社會(huì )效益看，由于生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境的改善，周邊房地產(chǎn)價(jià)格飆升，旅游收入激增，帶來(lái)的直接效益是投資的59倍，附加值效益超過(guò)24萬(wàn)億韓元，并解決了20多萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

三、德國埃姆舍河

（一）水環(huán)境問(wèn)題埃姆舍河全長(cháng)約70公里，位于德國北萊茵—威斯特法倫州魯爾工業(yè)區，是萊茵河的一條支流；其流域面積865平方公里，流域內約有230萬(wàn)人，是歐洲人口最密集的地區之一。該流域煤炭開(kāi)采量大，導致地面沉降，致使河床遭到嚴重破壞，出現河流改道、堵塞甚至河水倒流的情況。19世紀下半葉起，魯爾工業(yè)區的大量工業(yè)廢水與生活污水直排入河，河水遭受?chē)乐匚廴?，曾是歐洲最臟的河流之一。

（二）治理思路與措施

一是雨污分流改造和污水處理設施建設。流域內城市歷史悠久，排水管網(wǎng)基本實(shí)行雨污合流。因此，一方面實(shí)施雨污分流改造，將城市污水和重度污染的河水輸送至兩家大型污水處理廠(chǎng)凈化處理，減少污染直排現象。另一方面建設雨水處理設施，單獨處理初期雨水。此外，還建設了大量分散式污水處理設施、人工濕地以及雨水凈化廠(chǎng)，全面削減入河污染物總量。

二是采取“污水電梯”、綠色堤岸、河道治理等措施修復河道?！拔鬯娞荨笔侵冈诘叵?5米深處建設提升泵站，把河床內歷史積存的大量垃圾及濃稠污水送到地表，分別進(jìn)行處理處置。綠色堤岸是指在河道兩邊種植大量綠植并設置防護帶，既改善河流水質(zhì)又改善河道景觀(guān)。河道治理是指配合景觀(guān)與污水處理效果，拓寬、加固清理好的河床，并在兩岸設置雨水、洪水蓄滯池。

三是統籌管理水環(huán)境水資源。為加強河流治污工作，當地政府、煤礦和工業(yè)界代表，于1899年成立了德國第一個(gè)流域管理機構，即“埃姆舍河治理協(xié)會(huì )”，獨立調配水資源，統籌管理排水、污水處理及相關(guān)水質(zhì)，專(zhuān)職負責干流及支流的污染治理。治理資金60%來(lái)源于各級政府收取的污水處理費，40%由煤礦和其他企業(yè)承擔。

（三）治理效果

河流治理工程預算為45億歐元，已實(shí)施了部分工程，預計還需幾十年時(shí)間才能完工。目前，流經(jīng)多特蒙德市的區域已恢復自然狀態(tài)。

四、法國巴黎塞納河

（一）水環(huán)境問(wèn)題

塞納河巴黎市區段長(cháng)12.8公里、寬30-200米。巴黎是沿塞納河兩岸逐漸發(fā)展起來(lái)的，因此市區河段都是石砌碼頭和寬闊堤岸，三十多座橋梁橫跨河上，兩旁建成區高樓林立，河道改造十分困難。20世紀60年代初，嚴重污染導致河流生態(tài)系統崩潰，僅有兩三種魚(yú)勉強存活。污染主要來(lái)自四個(gè)方面，一是上游農業(yè)過(guò)量施用化肥農藥；二是工業(yè)企業(yè)向河道大量排污；三是生活污水與垃圾隨意排放，尤其是含磷洗滌劑使用導致河水富營(yíng)養化問(wèn)題嚴重；四是下游的河床淤積，既造成洪水隱患，也影響沿岸景觀(guān)。

（二）治理思路與措施

工程治理措施主要包括四方面：

一是截污治理。政府規定污水不得直排入河，要求搬遷廢水直排的工廠(chǎng)，難以搬遷要嚴格治理。1991-2001年，投資56億歐元新建污水處理設施，污水處理率提高了30%。

二是完善城市下水道。巴黎下水道總長(cháng)2400公里，地下還有6000座蓄水池，每年從污水中回收的固體垃圾達1.5萬(wàn)立方米。巴黎下水道共有1300多名維護工，負責清掃坑道、修理管道、監管污水處理設施等工作，配備了清砂船及卡車(chē)、虹吸管、高壓水槍等專(zhuān)業(yè)設備，并使用地理信息系統等現代技術(shù)進(jìn)行管理維護。

三是削減農業(yè)污染。河流66%的營(yíng)養物質(zhì)來(lái)源于化肥施用，主要通過(guò)地下水滲透入河。巴黎一方面從源頭加強化肥農藥等面源控制，另一方面對50%以上的污水處理廠(chǎng)實(shí)施脫氮除磷改造。但硝酸鹽污染仍是難以處理的痼疾。

四是河道蓄水補水。為調節河道水量，建設了4座大型蓄水湖，蓄水總量達8億立方米；同時(shí)修建了19個(gè)水閘船閘，使河道水位從不足1米升至3.4-5.7米，改善了航運條件與河岸帶景觀(guān)。此外還進(jìn)行了河岸河堤整治，采用石砌河岸，避免沖刷造成泥沙流入；建設二級河堤，高層河堤抵御洪澇，低層河堤改造為景觀(guān)車(chē)道。

除了工程治理措施外，還進(jìn)一步加強了管理。一是嚴格執法。根據水生態(tài)環(huán)境保護需要，不斷修改完善法律制度，如2001年修訂《國家衛生法》要求，工業(yè)廢水納管必須獲得批準，有毒廢水必須進(jìn)行預處理并開(kāi)展自我監測，必須繳納水處理費。嚴厲查處違法違規現象。二是多渠道籌集資金。除預算撥款外，政府將部分土地劃撥給河流管理機構（巴黎港務(wù)局）使用，其經(jīng)濟效益用于河流保護。此外，政府還收取船舶停泊費、碼頭使用費等費用，作為河道管理資金。

（三）治理效果

經(jīng)過(guò)綜合治理，塞納河水生態(tài)狀況大幅改善，生物種類(lèi)顯著(zhù)增加。但是沉積物污染與上游農業(yè)污染問(wèn)題依然存在，說(shuō)明城市水體整治僅針對河道本身是不夠的，需進(jìn)行全流域綜合治理。

五、奧地利維也納多瑙河

多瑙河全長(cháng)2850公里，是歐洲第二長(cháng)河，奧地利首都維也納市地處其中游。維也納多瑙河綜合治理開(kāi)發(fā)，形成了一套現代化的河流綜合治理和開(kāi)發(fā)體系，即在傳統治理理念基礎上突出“生態(tài)治理”概念，并運用到防洪、治污、經(jīng)濟開(kāi)發(fā)等各個(gè)領(lǐng)域。主要措施包括兩方面：

一是建設生態(tài)河堤?；謴秃影吨参锶郝浜蛢λ畮?，是維也納多瑙河治理和開(kāi)發(fā)的主要任務(wù)之一?；凇坝H近自然河流”概念和“自然型護岸”技術(shù)，在考慮安全性和耐久性的同時(shí)，充分考慮生態(tài)效果，把河堤由過(guò)去的混凝土人工建筑，改造成適合動(dòng)植物生長(cháng)的模擬自然狀態(tài)，建成無(wú)混凝土河堤或混凝土外覆蓋植被的生態(tài)河堤。

二是優(yōu)化水資源配置和使用。維也納周邊山地和森林水資源豐富，其城市用水99%為地下水和泉水，維持了多瑙河的自然生態(tài)流量。維也納嚴禁將工業(yè)廢水和居民生活污水直接排入多瑙河，廢污水由緊鄰多瑙河的兩座大型水處理中心負責處理，出水水質(zhì)達標后，大部分排入多瑙河，少部分直接滲入地下補充地下水。此外，嚴格控制沿岸工業(yè)企業(yè)數量并嚴格監管。

（本文來(lái)源：環(huán)保部官網(wǎng) 2015-4-16）

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