海綿城市是一種先進(jìn)的雨水管理理念，由于其具有緩解城市內澇、為經(jīng)濟下行提供支撐和改善民生的重大意義，得到了從中央到地方各級政府的全力推進(jìn)。據測算，“十三五”末海綿城市建設總投資將突破萬(wàn)億。 

海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將續存的水“釋放”并加以利用。海綿城市的本質(zhì)是解決城鎮化與資源環(huán)境的協(xié)調和諧問(wèn)題，與傳統城市開(kāi)發(fā)方式相比在技術(shù)和理念上都具有先進(jìn)性：

傳統城市開(kāi)發(fā)方式改變原有水生態(tài)，海綿城市則保護原有水生態(tài); 

傳統城市的建設模式是粗放式的、破壞式的，海綿城市對周邊水生態(tài)環(huán)境則是低影響的;

傳統城市建設會(huì )使地表徑流量大幅增加，海綿城市建設則保持地表徑流量不變。

海綿城市在應對洪澇等自然災害方面具有良好“彈性”;海綿城市是一種更先進(jìn)的城市建設理念

推行海綿城市建設在現階段具有重大意義

海綿城市建設能夠明顯改善城市內澇問(wèn)題。傳統的土地開(kāi)發(fā)過(guò)程會(huì )對城市中大部分地面進(jìn)行硬化，導致城市下墊面的透水性和滯水性顯著(zhù)下降，從而使降雨中匯流過(guò)程發(fā)生變化。具體表現在短時(shí)間內地表徑流增大、洪峰流量增加，以及峰現時(shí)間提前等，使城市面臨嚴峻內澇威脅。近年來(lái)，我國夏季城市內澇災害頻發(fā)，頻繁造成人員傷亡和巨額經(jīng)濟損失。通過(guò)海綿城市建設，可以為雨洪創(chuàng )造足夠的蓄洪空間并進(jìn)行資源化利用，有效緩解城市內澇問(wèn)題。

傳統城市開(kāi)發(fā)造成城市下墊面透水性和滯水性下降

海綿城市作為基礎設施建設投資，是緩解經(jīng)濟下行的有力支撐。目前經(jīng)濟持續下行，GDP增速降低是擺在中國經(jīng)濟面前的一大問(wèn)題。拉動(dòng)經(jīng)濟的三駕馬車(chē)是投資、消費和出口，在老百姓消費欲望不強，出口不景氣的大背景下，投資無(wú)疑成為解決問(wèn)題的突破口，被寄予厚望。海綿城市建設作為基礎設施建設，既有足夠大的體量來(lái)承擔拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的任務(wù)，又符合生態(tài)文明建設的指導思想，是緩解經(jīng)濟下行壓力的最理想手段。

海綿城市建設可以提高城市生活質(zhì)量，改善民生。近二十年的高速城市化建設中出現了諸多因急功近利產(chǎn)生的城市弊病，比如河流、湖泊和濕地被填埋占用、綠地面積嚴重不足、城市景觀(guān)品味不高和黑臭水體問(wèn)題等。通過(guò)海綿城市建設，可以增加城市水面面積和綠地率，豐富城市生態(tài)系統，增加生物多樣性，減少水質(zhì)污染，從而切實(shí)改善老百姓的城市生活品質(zhì)和質(zhì)量，是城市生態(tài)文明建設的具體化。

相關(guān)政策高密度頒布，“四位一體”打造項目實(shí)施平臺

自2013年12月，習近平在中央城鎮化工作會(huì )議上首次提出“海綿城市”之后，這一概念迅速走入人們的視野，并在政府，媒體和大眾當中持續發(fā)酵。與此同時(shí)，與海綿城市實(shí)施相關(guān)的政策高密度發(fā)布。隨著(zhù)一系列“實(shí)質(zhì)性”政策出臺，以及第一批16個(gè)，第二批14個(gè)海綿城市建設試點(diǎn)名單公布，海綿城市概念已經(jīng)完成“從抽象到具體”的演進(jìn)過(guò)程。相關(guān)政策已經(jīng)從“頂層方針”、“標準指南”、“財政支持”“地方政策”四個(gè)方面，為海綿城市項目實(shí)施打造了切實(shí)可行的平臺和渠道。 

頂層方針為綱領(lǐng)：國家最高領(lǐng)導人在高等級會(huì )議中多次強調海綿城市建設重要意義;2015年7月國務(wù)院辦公廳出臺《推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》。頂層方針持續為各方參與者輸出信心。

標準指南做指導：住建部于2014年10月發(fā)布的《海綿城市建設技術(shù)指南》，2015年7月發(fā)布的《績(jì)效評價(jià)與考核辦法》，為海綿城市建設給出了具體實(shí)施細節和建議，為項目快速準確落實(shí)提供保障。

金融政策提供資金支持：2015年1月財政部、環(huán)境部、住建部發(fā)布通知，中央財政將對海綿城市試點(diǎn)城市給予專(zhuān)項資金補助，直轄市每年6億，省會(huì )每年5億，其他城市每年4億，一定3年，采用PPP模式達到一定比例，按補助基數獎勵10%;15年2月，16年4月，分兩批進(jìn)行評選，最終30個(gè)城市獲得試點(diǎn)資格。國開(kāi)行，農發(fā)行分別于15年12月和16年1月與住建部聯(lián)合發(fā)布通知，宣布對于海綿城市建設項目提供金融性支持。

地方政策出臺，加速打通全局：目前已有安徽、上海、甘肅、安徽等15省市發(fā)布了海綿城市建設相關(guān)指導或實(shí)施意見(jiàn);部分省級政府和地級市政府為海綿城市項目建設提供專(zhuān)項財政補貼;與此同時(shí)省級海綿城市試點(diǎn)已經(jīng)在部分省份展開(kāi)。地方層面海綿城市建設快速推進(jìn)，推進(jìn)力度空前。

試點(diǎn)城市項目陸續落地開(kāi)花，落實(shí)速度超出預期

試點(diǎn)城市項目已經(jīng)落地開(kāi)花，項目推進(jìn)速度超出預期。第一批16個(gè)試點(diǎn)城市已經(jīng)全部公布了海綿城市建設項目實(shí)施規劃，三年實(shí)施計劃試點(diǎn)區域總面積為435平方公里，預計設臵建筑與小區、道路與廣場(chǎng)、園林綠地、地下管網(wǎng)、水系整治等各類(lèi)項目3159個(gè)，總投資865億元，每平方公里平均投資約2億元，這一數字高于之前住建部1~1.5億元的估算。

第一批試點(diǎn)城市的項目開(kāi)工率已達19%，完成計劃投資21%。截止至2016年5月，已開(kāi)工建設并形成實(shí)物工作量的項目593個(gè)，占項目數量的19%;完成投資184億元，占規劃總投資額21%。部分已經(jīng)完成的項目在緩解城市內澇、改善城市水環(huán)境、創(chuàng )新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì )認可等方面，已經(jīng)初見(jiàn)成效，項目落地速度超出預期。

第一批海綿城市試點(diǎn)城市項目開(kāi)工率已達19%;第一批海綿城市試點(diǎn)城市已完成投資21%

“十三五”末，海綿城市建設總投資將超萬(wàn)億

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》中提出“到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求;到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求?！备鶕医y計局數據，2014年全國建成區面積為49772.63平方公里，按照年復合增長(cháng)率3%，到2020年全國建成區面積約為59000平方公里，到2030年建成區面積約為80000平方公里。按照住建部估計的海綿城市建設每平方公里投資1-1.5億元測算，到2020年，總投資規模將達到11800-17700億，到2030年，總投資規模將達64000-96000億元。

行業(yè)龍頭企業(yè)將獲得先發(fā)優(yōu)勢

海綿城市是一個(gè)新穎且綜合性較強的城市建設理念，目前的上市公司中并沒(méi)有一家完全內生于海綿城市概念的純粹企業(yè)，現在的受益企業(yè)均是以原主營(yíng)業(yè)務(wù)為突破口，從不同角度切入海綿城市建設領(lǐng)域。對產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行梳理可以看出，“規劃設計”、“污水處理”、“設備建材”、“園林施工”和“環(huán)境監測”等是主要突破口。

“規劃設計”：總體規劃是指按照相關(guān)標準和規定對于項目建設的區塊功能，控制指標等方向性?xún)热葸M(jìn)行確認;詳細設計是根據總體規劃的內容，確定具體實(shí)施方法。規劃設計類(lèi)公司可從項目早期規劃階段介入，與政府方面建立良好關(guān)系，在后期競爭中獲得先天優(yōu)勢。

“污水處理”：海綿城市的主要目的是對雨洪進(jìn)行科學(xué)管理，建設過(guò)程中會(huì )涉及大量污水處理相關(guān)業(yè)務(wù)。污水處理相關(guān)標的可以快速完成角色轉換，在海綿城市建設過(guò)程中獲益。 

“建材設備”：海綿城市建設過(guò)程中需要使用大量管材，水泵，水泥，以及新型建材如透水水泥，透水鋪裝等。相關(guān)企業(yè)將直接獲益。

“園林施工”：下沉式綠地、雨水花園、生態(tài)修復等措施將會(huì )在海綿城市建設中大量使用，因此，園林施工企業(yè)將在這一過(guò)程中受益。

“環(huán)境監測”：海綿城市建設中很多理念與智慧環(huán)保重合度高，另外在項目后期運維期間，環(huán)境監測系統也將發(fā)揮重要作用，這為環(huán)境監測類(lèi)企業(yè)切入市場(chǎng)構筑了渠道。

海綿城市建設產(chǎn)業(yè)鏈

海綿城市建設是綜合性很強的系統工程，整個(gè)項目實(shí)施過(guò)程涵蓋了從宏觀(guān)規劃，到中觀(guān)設計，再到微觀(guān)實(shí)施，以及后期維護運營(yíng)等諸多階段，同時(shí)涉及若干專(zhuān)業(yè)，包括規劃、設計、設備、園林、水利、施工、監理、運維等。中央政府提出在項目實(shí)施過(guò)程中要秉承“體現連片效應，避免碎片化”的精神，整體考慮整體規劃，以到達降低平均成本，節約資源，提高項目質(zhì)量的目的。10億以上級別的大型綜合項目將成為海綿城市建設的主流方式，強大的資源整合能力是參與海綿城市項目競爭的必要條件。

地方債務(wù)壓力突出，PPP模式成必由之路

由于海綿城市項目具有較強的基礎設施建設屬性，這類(lèi)項目通?？梢圆捎?/span>BT和PPP兩種運作模式來(lái)實(shí)施。BT(Build-Transfer)即建設-移交模式，要求項目承包方在工程建設期內自行負責項目投資、融資和建設，工程竣工后按合同約定將工程轉移交付給政府并獲得報酬支付。BT項目運作過(guò)程相對簡(jiǎn)單，在政府資金充裕、支付能力有保障時(shí)往往采用這種方式。但是，在目前政府債務(wù)壓力較大，許多地區財政資金入不敷出的大背景下，以社會(huì )資本投資為主、政府與社會(huì )資本共擔風(fēng)險的PPP模式被推上歷史舞臺。PPP公私合營(yíng)模式將成為今后海綿城市建設項目的主要模式。

地方政府債務(wù)壓力凸顯。截止至2015年底，全國地方政府負有償還責任債務(wù)余額約15.6萬(wàn)億，省均負債5042億元，江蘇、山東、浙江、廣東、遼寧、貴州、四川、北京、云南、上海、河北、內蒙古、安徽、山西債務(wù)存量高于全國平均水平。而2014年我國全年地方財政收入約為7.6萬(wàn)億，地方政府債務(wù)壓力巨大。

地方政府債務(wù)壓力突出(單位，萬(wàn)億);PPP模式考驗企業(yè)運營(yíng)能力

海綿城市建設存在資金缺口。根據計算，在已經(jīng)公布的海綿城市規劃方案中，平均每平方公里規劃投資約2億元，高于住建部估算的1-1.5億元投資;各市海綿城市建設三年預計總投資平均值為66.4億元。雖然試點(diǎn)城市可獲得中央財政補貼12到18億元的中央財政補貼，但仍存有較大資金缺口，剩余部分資金來(lái)源成為海綿城市建設項目能否順利落地推進(jìn)的關(guān)鍵。

政策發(fā)布鼓勵在海綿城市建設過(guò)程中采用PPP模式?！蛾P(guān)于開(kāi)展中央財政支持海綿城市建設試點(diǎn)工作的通知》指出“中央財政對海綿城市建設試點(diǎn)給予專(zhuān)項資金補助，對采用PPP模式達到一定比例的，將按補助基數獎勵10%”;《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》強調“創(chuàng )新建設運營(yíng)機制，建立政府與社會(huì )資本風(fēng)險分擔、收益共享的合作機制，采取明晰經(jīng)營(yíng)性收益權、政府購買(mǎi)服務(wù)、財政補貼等多種形式，鼓勵社會(huì )資本參與海綿城市投資建設和運營(yíng)管理”。

自上而下積極推進(jìn)PPP模式

PPP(Public-Private-Partnership)模式指的是政府與社會(huì )資本為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的公私合作模式，適用于規模較大、需求較穩定、長(cháng)期合作關(guān)系清晰的項目，比如醫院、供水、供電、環(huán)保工程和路橋建設等。近年來(lái)，PPP項目憑借自身優(yōu)勢獲得了政府層面青睞，相關(guān)政策密集出臺，自上而下積極推進(jìn)。

海綿城市相關(guān)政策事件梳理

截止至5月31日，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫中已經(jīng)儲備項目8644個(gè)，項目金額達104,156.83億元。相關(guān)項目主要分布在市政工程、交通運輸、安居工程、旅游、環(huán)保等領(lǐng)域。

全國PPP項目庫中已經(jīng)儲備項目8644個(gè)，主要集中在基礎設施建設領(lǐng)域

在當前時(shí)代背景下，采用PPP模式進(jìn)行海綿城市項目建設具有以下優(yōu)勢：

政府方：緩解財政壓力，借助PPP模式可以用較小的啟動(dòng)資金完成大規模項目建設;作為SPV公司股東，可以在項目全周期內把控項目質(zhì)量;招標過(guò)程中更注重供應商綜合實(shí)力，避免了BT模式中供應商追求低價(jià)中標，施工過(guò)程中偷工減料降低工程質(zhì)量的問(wèn)題。

社會(huì )資本方：作為SPV公司股東，項目建設期可以獲得更穩定的項目建設款項支付，避免了BT模式中常見(jiàn)的工程款項拖欠問(wèn)題;PPP項目體量比較大，參與大型項目可大幅度增加公司營(yíng)業(yè)收入，加速公司業(yè)績(jì)成長(cháng)，提高公司管理水平。

金融機構：好的PPP項目可以為其帶來(lái)穩定收益。

運營(yíng)期盈利模式是關(guān)鍵

由于部分海綿城市項目具有外部性特征，社會(huì )資本方對項目收益落實(shí)存有疑慮，擔心出現政府違約或無(wú)法兌現收益承諾等問(wèn)題，這給海綿城市PPP項目推進(jìn)帶來(lái)一定阻力。因此，盈利模式確認成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵一環(huán)。 

在PPP項目過(guò)程中，若將項目驗收視為分水嶺，整個(gè)項目可分為建設和運營(yíng)兩個(gè)階段。建設階段項目運行脈絡(luò )清晰，只要控制好融資成本，社會(huì )資本方就可以獲得穩定收益;但運營(yíng)階段卻始終存在著(zhù)誰(shuí)來(lái)付費和怎樣付費的問(wèn)題。 

根據財政部印發(fā)的《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南》，PPP項目付費方式分為三種：

使用者付費：由最終消費用戶(hù)直接付費購買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)，適用于污水處理廠(chǎng)等在未來(lái)較長(cháng)時(shí)間內有穩定收益的項目; 

政府付費：指政府直接付費購買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)，適用于景觀(guān)改造、河道清理等純外部性特征明顯，沒(méi)有或者很難取得穩定收益的項目;

可行性缺口補助：是指使用者付費不足以滿(mǎn)足社會(huì )資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì )資本或項目公司的經(jīng)濟補助。

消費者付費項目由于其穩定收益，對社會(huì )資本方來(lái)說(shuō)，是最理想的優(yōu)質(zhì)PPP項目;而對于公益性較強的政府付費項目，社會(huì )資本方往往會(huì )由于擔心出現政府支付違約等問(wèn)題，而存有顧慮，這也是目前PPP項目推行的最大障礙。

結合國外歷史經(jīng)驗以及我國相關(guān)政策，這一問(wèn)題的解決或將遵循以下路徑：

短期：政府方需要加強對PPP項目的入庫審核，杜絕不具備支付能力的“假PPP”項目，以提升政府信用聲譽(yù)和社會(huì )資本方信心; 

中期：采用將使用者付費項目與政府付費項目打包招標，或者通過(guò)人大審議將政府付費納入財政預算等方式對社會(huì )資本方，保障項目落地; 

長(cháng)期：從頂層設計層面出臺相應法律，約束雙方權利義務(wù)，最終目的是建立政府方和社會(huì )資本方的互信合作關(guān)系;借鑒國外經(jīng)驗，通過(guò)征收“雨水稅”等方式將外部性問(wèn)題內部化。

（來(lái)源：步時(shí)投資微信）